Angel Cabrera*, Daniel Cerqueira** y Salvador Herencia***

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El 6 de febrero, la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) emitió sentencia en el Caso Comunidades Indígenas Miembros de la Asociación Lhaka Honhat (Nuestra Tierra), vs. Argentina. El fallo reitera los estándares interamericanos sobre derechos territoriales de los pueblos indígenas y establece la obligación de entregar un título de propiedad único e indivisible en favor de diferentes comunidades que integran la mencionada asociación. Aunque la controversia principal gira en torno a la ausencia de titulación del territorio, los peticionarios alegaron una serie de impactos derivados de actividades de pastoreo, tala ilegal e instalación de alambrados por parte de personas no indígenas en el territorio de las comunidades.

El presente artículo analiza los puntos más relevantes de la sentencia, subrayando aspectos controversiales con relación a la justiciabilidad directa de nuevos derechos reconocidos bajo el Art. 26 de la Convención Americana (CADH). Asimismo, comenta avances importantes en materia de reparación y obligaciones de garantía de derechos de los pueblos indígenas frente a la degradación ambiental cometida por particulares. Finalmente, se hace un balance del aporte de los amici curiae en el razonamiento presente en la sentencia y votos de los Jueces Ferrer Mac-Gregor y Sierra Porto.

Resumen del caso

Lhaka Honhat es una asociación de comunidades indígenas pertenecientes a los pueblos Wichí (Mataco), Iyjwaja (Chorote), Komlek (Toba), Niwackle (Chulupí) y Tapy’y (Tapiete), ubicados cerca de la frontera con Bolivia y Paraguay, en la provincia de Salta. La asociación fue constituida con el fin de aglutinar la demanda por un título colectivo sobre un territorio ancestral reconocido por el gobierno federal de Argentina como Lotes 14 y 55.

El punto central del caso decidido por la Corte IDH no era establecer a quién pertenece el territorio, pues Argentina lo ha reconocido como indígena, sino determinar si el Estado había hecho lo suficiente para respetar y garantizar el derecho de las comunidades de disfrutar la propiedad colectiva sobre sus tierras ancestrales. A diferencia de casos anteriores relacionados con la extracción de recursos naturales, reservas forestales u otros emprendimientos estatales o privados en territorios indígenas, el caso Lhaka Honhat presenta una mayor complejidad, en tanto abarca la presencia de campesinos “criollos” en tierras reivindicadas por comunidades indígenas; algunos de los cuales son considerados como pobladores rurales en situación de vulnerabilidad.

La primera parte de la sentencia refuerza la jurisprudencia interamericana sobre los derechos territoriales de los pueblos indígenas y la obligación del Estado de sanear, delimitar y dar el título de propiedad a las comunidades indígenas. Tras determinar la responsabilidad del Estado argentino sobre el particular, la Corte ordena, de forma inédita, la entrega de un título de propiedad único, sin subdivisiones internas, en favor de comunidades pertenecientes a diferentes pueblos indígenas.

La segunda sección analiza los alegatos sobre degradación ambiental provocada por criollos y taladores ilegales, así como el incumplimiento de la obligación estatal de prevenir y garantizar los derechos de las comunidades indígenas. La Corte examinó tales hechos a partir de los derechos al medio ambiente sano, a la alimentación adecuada, al agua y a la identidad cultural, los cuales fueron definidos como autónomos y justiciables en el marco del Art. 26 de la CADH.

Luego de determinar la falta de medidas adecuadas del Estado argentino para asegurar el ejercicio del derecho a la propiedad colectiva y garantizar los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales (DESCA) referidos en el párrafo anterior, la Corte estableció una serie de medidas de reparaciones, incluyendo compensaciones económicas y la restitución de los derechos violados. Al fijar las medidas de restitución, la Corte ordenó trasladar a los criollos no indígenas en un plazo de 6 años. Los primeros 3 años deberá hacerlo de forma voluntaria, pero luego de este plazo, el Estado podrá recurrir a desalojos para concretar el traslado, destacando que la reubicación debe ocurrir en tierras productivas y con acceso a servicios públicos adecuados en favor de los colonos.

La protección de los DESCA de los pueblos indígenas

Aunque la Corte IDH posee un amplio repertorio de decisiones sobre pueblos indígenas, hasta la sentencia sobre el caso Lhaka Honhat se había limitado a pronunciarse sobre ciertas disposiciones de la CADH que protegen derechos civiles y políticos, particularmente el Art. 21. Aunque dicha disposición hace mención al derecho de propiedad privada, su alcance ha sido ampliado por vía interpretativa, de forma a abarcar la propiedad colectiva de los pueblos indígenas y tribales.

Antes del caso en comento, la Corte había definido el medio ambiente sano como un derecho autónomo y justiciable bajo el Art. 26 de la CADH. Sin embargo, lo hizo a través de un pronunciamiento general, en la opinión consultiva OC-23/17, titulada “Medio Ambiente y Derechos Humanos.” Lhaka Honhat es la primera decisión en el marco de su competencia contenciosa que declara violado el referido derecho, así como los derechos a una alimentación adecuada, al agua y a participar en la vida cultural, todo ello bajo el Art. 26.

Desde el Caso Lagos del Campo vs. Perú, de agosto de 2017, la posición mayoritaria de la Corte IDH ha establecido la competencia del tribunal para declarar la violación directa del Art. 26, hasta entonces considerado justiciable sólo de manera indirecta o por conexidad, con relación a ciertos derechos civiles y políticos protegidos en la CADH. Lagos del Campo inaugura la justiciabilidad directa del Art. 26 más allá de los supuestos de no regresividad e incumplimiento de obligaciones inmediatas.

Al igual que en casos anteriores, en Lhaka Honhat, la Corte concluyó que «[p]ara identificar aquellos derechos que pueden ser derivados interpretativamente del artículo 26, se debe considerar que este realiza una remisión directa a las normas económicas, sociales y sobre educación, ciencia y cultura contenidas en la Carta de la OEA» (párr. 196). A diferencia de las normas económicas y sociales claramente referidas a derechos pasibles de escrutinio bajo el Art. 26 de la CADH, el derecho a un medio ambiente sano no encuentra un correlato en la carta fundadora de la OEA ni en ningún otro instrumento interamericano, a excepción del Art. 11 del Protocolo de San Salvador, cuya justiciabilidad no está permitida por disposición expresa del Protocolo (Art. 19.6).

En la OC-23/17, la Corte IDH buscó zanjar esta limitación competencial, resaltando la conexión entre el medio ambiente y el desarrollo integral, éste último consagrado expresamente en la Carta de la OEA. Tal como fue expresado en la OC-23/17, los instrumentos internacionales aplicables establecen que la preservación del medio ambiente es uno de los tres pilares indisociables del desarrollo integral. En el caso Lhaka Honhat, la Corte reitera su posición, al declarar que «el derecho a un medio ambiente sano debe considerarse incluido entre los derechos […] protegidos por el artículo 26 de la Convención Americana, dada la obligación de los Estados de alcanzar el desarrollo integral de sus pueblos, que surge de los artículos 30, 31, 33 y 34 de la Carta» (párr. 202). En cuanto al derecho al agua, el cual no fue alegado por los peticionarios, sino incluido en la sentencia bajo el principio iura novit curiae, la Corte IDH concluye que:

[…] “se encuentra protegido por el artículo 26 de la Convención Americana. Ello se desprende de las normas de la Carta de la OEA, en tanto las mismas permiten derivar derechos de los que, a su vez, se desprende el derecho al agua. Al respecto, baste señalar que entre aquellos se encuentran el derecho a un medio ambiente sano y el derecho a la alimentación adecuada, cuya inclusión en el citado artículo 26 ya ha quedado establecida en esta Sentencia, como asimismo el derecho a la salud, del que también este Tribunal ya ha indicado que está incluido en la norma” (párr. 196).

Hasta Lhakha Honhat, la Corte IDH venía expandiendo el catálogo de DESCA remitiéndose directamente a las normas económicas y sociales de la Carta de la OEA, tal como establece el Art. 26 de la CADH. En el referido caso, la Corte establece, de forma adicional, que podrá seguir ampliando el catálogo de nuevos DESCAs autónomos, deslindándolos de otros derechos creados por vía interpretativa, sin que se exija una conexión propia con normas y principios económicos y sociales explícitamente contenidos en la Carta de la OEA.

Desde que la Corte IDH inauguró su nueva línea jurisprudencial en el caso Lagos del Campo, su razonamiento ha oscilado entre un mayor o menor rigor argumentativo, existiendo reiteradas divergencias al interior del propio tribunal sobre la competencia para declarar la violación directa del Art. 26 de la CADH. Aunque algunas sentencias relacionadas con derechos sociales, incluyendo el propio caso Lagos del Campo, se basan en fundamentos más retóricos que jurídicos, en casos como Poblete Vilches vs. Chile y Cuscul Pivaral y otros vs. Guatemala los argumentos sobre la justiciabilidad directa del derecho a la salud se fundamentan en un razonamiento jurídico más preciso. En el caso Lhaka Honhat, si bien la Corte pudo haber sido más precisa al justificar, por ejemplo, la inclusión del derecho al agua en el catálogo de derechos autónomos y justiciables, la sentencia contiene importantes avances jurisprudenciales que pasamos a examinar a continuación.

Algunos avances jurisprudenciales de la sentencia Lhaka Honhat

Mientras en la OC-23/17 la Corte IDH había establecido estándares generales sobre el principio de prevención en materia ambiental, el caso Lhaka Honhat evalúa de forma más concreta su incumplimiento en el marco de un caso contencioso. Otro avance importante tiene que ver con la «interamericanización» del Principio 22 de la Declaración de Río, el cual reconoce el papel central de las poblaciones indígenas «en la ordenación del medio ambiente y en el desarrollo debido a sus conocimientos y prácticas tradicionales» (párr. 250). En esta línea, la Corte analiza la afectación de los derechos en juego a partir del impacto en los modos de vida e identidad cultural de las comunidades indígenas concernidas.

Otro aporte de la sentencia tiene que ver con las medidas de reparación. Al pronunciarse sobre la obligación de restituir el territorio de las comunidades declaradas como víctimas, la Corte evalúa la complejidad de reubicar a centenares de personas no indígenas cuyos intereses serán directamente afectados. La sentencia establece diferentes plazos para cada una de las medidas de restitución, con lineamientos sobre cómo el Estado argentino debe proceder con el fin de minimizar el impacto en la población criolla que se encuentra en territorio indígena.

Lo anterior añade especial complejidad a este caso pues no se trata de un gran proyecto de inversión en territorio indígena, sino de un número considerable de campesinos que se encuentran cobijados por la recientemente adoptada “Declaración de la ONU sobre Derechos de los Campesinos y Trabajadores de Zonas Rurales”, adoptada por la Asamblea General de la ONU en diciembre de 2018. Esto implica la necesidad de reconocer los deberes que el Estado tiene respecto de numerosas familias criollas que se encuentran también en una situación de vulnerabilidad, particularmente dado que sus derechos podrían ser afectados al implementar las reparaciones ordenadas.

En consonancia con casos anteriores relacionados con los derechos de los pueblos indígenas[1], la Corte IDH ordena al Estado argentino constituir un fondo de desarrollo comunitario en favor de las comunidades que conforman la Asociación Lhaka Honhat. Sin embargo, establece, por primera vez, que la finalidad principal de este fondo debe ser “reparar el daño a la identidad cultural” antes de especificar que el mismo funge también como “compensación del daño material e inmaterial.”

Esta precisión parece haber impactado en el tipo de proyectos que la Corte ordena realizar mediante el fondo comunitario. En los tres casos sobre comunidades indígenas paraguayas (Xaxmok Casek, Yakye Axa y Sawhoyamaxa), la Corte había indicado que los fondos de desarrollo comunitario debían destinarse a “proyectos educacionales, habitacionales, agrícolas y de salud, así como de suministro de agua potable y la construcción de infraestructura sanitaria”. En el Caso Lhaka Honhat, específica que el fondo de desarrollo debe utilizarse para “la recuperación de la cultura indígena, incluyendo (…) programas atinentes a seguridad alimentaria y documentación, enseñanza o difusión de la historia de las tradiciones de las comunidades indígenas víctimas” (párr. 339).

Además de las dificultades del traslado de la población criolla, la reparación consistente en el fondo de desarrollo tiene un importante nivel de complejidad, pues implica grandes dificultades en el aspecto de asignación presupuestal y manejo de fondos. Cabe destacar que, a través de una resolución emitida el 14 de mayo de 2019, la Corte IDH dio cuenta de que recién en abril del 2019 se articularon los Comités de Implementación de los Fondos de Desarrollo ordenados en los casos paraguayos (esto es 14 años desde que se dictó la primera de dichas sentencias en el caso Yakye Axa). En el Caso Lhaka Honhat, la operación del fondo de desarrollo además deberá superar la dificultad de crear un Comité donde se representen y se beneficien a las 132 comunidades indígenas.

Consideraciones finales

La sentencia sobre el Caso Lhaka Honhat representa un avance jurisprudencial genuino, pues establece reglas más claras de actuación estatal, particularmente con relación al principio de prevención de daños ambientales frente a actos de particulares; y fija lineamientos de restitución y compensación por la vulneración de derechos de pueblos indígenas en contextos de afectación a sus recursos naturales. Otro aspecto de especial relevancia es el uso de los estándares del Comité DESC y otros órganos cuasi judiciales de la ONU para determinar el contenido de los DESCA cuya violación fue declarada en la sentencia. En varias oportunidades, la Corte IDH ha utilizado tales precedentes para precisar obligaciones estatales derivadas de instrumentos interamericanos. En este caso, los precedentes del Sistema Universal fueron empleados para determinar el alcance de nuevos derechos reconocidos bajo el Art. 26 de la CADH.

Otro elemento de relevancia de la sentencia es la orden de trasladar a la población criolla del territorio indígena reconocido en la sentencia. Dicha medida tiene implicancias en la protección del territorio y cultura de las comunidades declaradas como víctima, pero también en el rol que tribunales internacionales pueden tener para proteger los derechos de diferentes grupos vulnerables en situaciones donde los mismos parecieran oponerse.

Finalmente, quisiéramos resaltar los votos individuales de los jueces Sierra Porto y Ferrer MacGregor, quienes resaltaron los amici curiae remitidos por organizaciones de la sociedad civil y de la academia. El juez Ferrer MacGregor incluyó una sección de su voto relativa al papel de la sociedad civil para el fortalecimiento del diálogo interamericano, así como el uso que se dio a los amici curiae para adoptar una decisión en el caso.

Quienes suscribimos este artículo tuvimos la oportunidad de participar en la redacción de uno de estos amici curiae, el cual hizo una invitación a que la Corte reconociera la interdependencia de los DESCA de las respectivas comunidades; y formuló recomendaciones respecto a medidas de reparación, muchas de las cuales fueron recogidas en la sentencia. Sin duda, la apertura de la Corte IDH en recibir amici curiae y fundamentar sus decisiones en tales escritos contribuye a un diálogo amplio y deliberativo entre los diferentes actores que participan en la interpretación y materialización de los estándares interamericanos.

*Angel Cabrera es Coordinador Académico de la Clínica Internacional de Derechos Humanos de la Universidad de Guadalajara.

**Daniel Cerqueira es Director del Programa Derechos Humanos y Recursos Naturales de DPLF.

***Salvador Herencia es Director de la Clínica de Derechos Humanos, HRREC, de la Universidad de Ottawa

[1] Véase, por ejemplo, las sentencias Xaxmok Casek, Yakye Axa y Sawhoyamaxa todos contra Paraguay, así como el caso de los Pueblos Kaliña y Lokono v. Surinam.

Foto: CorteIDH/Flickr, Caso Comunidades Indígenas Miembros de la Asociación Lhaka Honhat Vs. Argentina