De la esperanza al escepticismo: La Comisión Internacional contra la Impunidad en El Salvador (CICIES)

La semana pasada, mientras el número de casos de COVID-19 en El Salvador asciende a al menos 32, el Congreso salvadoreño aprobó un préstamo de dos mil millones de dólares para que el gobierno combata la pandemia. Dado que estos fondos se otorgan durante un estado de emergencia, el poder Ejecutivo tiene más discrecionalidad sobre cómo se gasta el dinero, de lo que tendría en condiciones ordinarias. Por lo anterior, tanto la prensa como la sociedad civil ya están monitoreando el uso de esos fondos, sin embargo, el aumento de los poderes otorgados al Ejecutivo, y las mayores restricciones para obtener información en la crisis actual, van a dificultar la rendición de cuentas y es por eso que ahora, más que nunca, El Salvador debe tener mecanismos efectivos de lucha contra la corrupción. La Comisión Internacional contra la Impunidad en El Salvador (CICIES), establecida el año pasado, debería estar desempeñando un papel visible y vigilante en este momento; en este artículo, DPLF describe algunas de las principales preocupaciones sobre CICIES, su formación y su estado actual.

CRONOGRAMA

1 de junio, 2019​ – Nayib Bukele asume el cargo de Presidente de la República El Salvador.

6 de septiembre, 2019 – El gobierno del presidente Bukele firma ​una Carta de Intención con la Organización de Estados Americanos (OEA) para crear un grupo técnico a cargo de establecer la CICIES[1] y definir su mandato dentro de los tres meses siguientes.

20 de septiembre, 2019 – El gobierno de El Salvador, representado por la ministra de Relaciones Exteriores Alexandra Hill Tinoco, y la OEA, representada por el Secretario General Luis Almagro, firman un Acuerdo de Cooperación[2] para llevar a cabo trabajos de avance conjunto para la instalación de la CICIES.

24 de septiembre, 2019 – La OEA nombra a Ronalth Ochaeta como portavoz de la CICIES, cuya función es establecer relaciones tanto con el Poder Judicial y con la Fiscalía General.

4 de noviembre, 2019 – La Organización de las Naciones Unidas (ONU) envía al presidente Bukele una propuesta de directrices para la creación de la CICIES.

26 de noviembre, 2019 – El gobierno de El Salvador firma un Acuerdo Marco[3] con la OEA para establecer la CICIES, basado en la Carta de Intención del 6 de septiembre y el Acuerdo de Cooperación del 20 de septiembre, sin tomar en cuenta la propuesta de la ONU.

La creación de una comisión internacional contra la impunidad y la corrupción para El Salvador fue uno de los ofrecimientos más publicitados de la campaña electoral de Nayib Bukele. Aprovechando el contexto de extrema desigualdad, inseguridad e impunidad que han caracterizado a El Salvador durante mucho tiempo, durante su candidatura presidencial Bukele subrayó la idea de que una comisión con apoyo internacional para combatir la corrupción y la impunidad era necesaria para modificar el statu quo de la clase política y traer una nueva era para el país.

Al mismo tiempo, en los últimos años se hizo evidente que la corrupción había estado profundamente arraigada en todos los gobiernos de El Salvador, alcanzando a los más altos niveles de la función pública. En 2018, el expresidente Antonio Saca (2004 – 2009) fue sentenciado a 10 años de prisión por malversación de fondos y lavado de dinero[4], y en años recientes otros dos expresidentes, Francisco Flores (1999 – 2004), ahora fallecido, y Mauricio Funes (2009 – 2014), enfrentaron cargos de corrupción relacionados con la apropiación indebida y/o malversación de millones de dólares durante sus mandatos presidenciales[5].  Actualmente, líderes tanto de ARENA como del FMLN, los principales partidos políticos de El Salvador de los últimos 30 años, enfrentan acusaciones de fraude electoral por el pago de dinero a las dos pandillas más conocidas (MS–13 y la 18), para obtener votos[6]. Estos casos son solo algunos de los ejemplos más recientes de alto perfil de la corrupción generalizada en el gobierno salvadoreño y en las élites políticas; sin embargo, las estructuras extensas de criminalidad y corrupción se remontan más atrás en la historia de El Salvador, muchas de ellas con raíces en el contexto de la guerra civil del país, que duró de 1980 a 1992.

En este contexto, la necesidad de abordar la corrupción en El Salvador es irrefutable. No obstante, las acciones específicas tomadas por la administración Bukele para establecer la Comisión Internacional Contra la Impunidad en El Salvador (CICIES), así como el mandato de la Comisión y sus funciones actuales, han planteado más preguntas que respuestas y han generado serias preocupaciones.

El establecimiento de la CICIES y su mandato

En septiembre de 2019, tres meses después de asumir la presidencia, Nayib Bukele y la Organización de Estados Americanos (OEA) anunciaron el establecimiento de la CICIES, mediante un acuerdo en el que señalan que el rol de la CICIES será “apoyar, fortalecer y colaborar activamente con las instituciones […] encargadas de prevenir, investigar y sancionar actos de corrupción”[7]. Si bien la creación de la CICIES fue inicialmente bien acogida, tanto en El Salvador como a nivel regional, había –y aún hay– poca claridad sobre cómo exactamente va a desarrollar su rol y cómo va a desmantelar la corrupción e impunidad sistemática.

Ciertos elementos del proceso de creación de la CICIES ponen en duda su capacidad para funcionar como un mecanismo independiente, objetivo y efectivo que combata la impunidad. En teoría, tanto las Naciones Unidas (ONU) como la Organización de Estados Americanos (OEA) estarían estrechamente involucradas en la creación de una agencia internacional anticorrupción para El Salvador. No obstante, durante su fase de planeación, Bukele ignoró las directrices sugeridas por la ONU, favoreciendo el plan mucho menos rígido que le propuso la OEA. La propuesta presentada por la ONU esbozó una Comisión similar a la CICIG (Comisión Internacional en Contra de la Impunidad en Guatemala)[8] –que tuvo importantes logros en la investigación y sanción de esquemas de corrupción de gran escala en Guatemala–pero adaptada al contexto específico de El Salvador. La propuesta de la ONU incluía observación y monitoreo internacionales –cruciales para fortalecer las capacidades de investigación local– así como, también, establecía claramente que la autonomía y la independencia serían “elementos esenciales” para que una agencia internacional contra la impunidad y anticorrupción en El Salvador tuviese éxito[9]. Menos de dos semanas después de recibir la propuesta de la ONU, y sin haber respondido a ese ofrecimiento, Bukele firmó un acuerdo con la OEA aceptando su propuesta. Esto sugiere que el Presidente nunca tuvo la intención de considerar seriamente la propuesta de la ONU y, de hecho, optó por evitar la supervisión y responsabilidad que la ONU hubiera requerido.

Otro aspecto problemático de la creación de la CICIES es la rapidez y ligereza con las que fue establecida por el gobierno de Bukele –abriendo una oficina y una cuenta de Twitter antes de haber contratado personal para trabajar en ella– y sin la participación de otros actores esenciales en su planificación. El presidente Bukele lanzó la CICIES a los pocos meses de asumir el cargo, con poca consulta con grupos sociales u otras instituciones que deberían haber desempeñado un papel clave en la determinación de su marco y funciones. Otras comisiones internacionales anticorrupción recientes en la región, CICIG en Guatemala y la MACCIH en Honduras, fueron establecidas después de años de ser demandadas por la sociedad civil y precedidas de un amplio diálogo entre los gobiernos, la ONU y la OEA respectivamente. Por el contrario, la CICIES fue creada –y continúa existiendo– como una extensión de la rama ejecutiva, sin aportes ni participación de la ciudadanía en su diseño. No es de extrañar, entonces, que gran parte de la sociedad civil salvadoreña se mantenga escéptica sobre la capacidad real que tenga la Comisión para enfrentar la práctica de la corrupción, tan profundamente arraigada, y superar la impunidad.

Preocupaciones y desafíos: ¿Puede la CICIES ser efectiva?

Existen obstáculos significativos, tanto estructurales como políticos, que pueden impedir la capacidad de la CICIES para ser efectiva en la lucha contra la impunidad en El Salvador. Por un lado, las restricciones en la Constitución de El Salvador limitan la capacidad de la CICIES para realizar investigaciones: la Constitución establece que la Fiscalía General de la República es la única institución con la capacidad de dirigir investigaciones criminales y presentar cargos penales en El Salvador[10], convirtiéndola en la única autoridad con acceso exclusivo a las herramientas de alto nivel que requieren las investigaciones de corrupción a gran escala. Sin embargo, esta limitación constitucional no es un desafío insuperable, siempre y cuando la CICES puede incorporar en su mandato una labor de cooperación y colaboración estrecha con la oficina del Fiscal General[11]. Esto cobra mayor relevancia cuando se advierte que, un factor importante en el éxito de la CICIG en abordar los casos de corrupción en Guatemala fue la alianza formada entre dicha Comisión Internacional y Fiscalía General, y sus esfuerzos conjuntos de investigar y hacer que los actores corruptos rindan cuenta. Sin ese tipo de cooperación – que requiere una voluntad política sincera y un esfuerzo transparente y dedicado para establecer los sistemas necesarios de colaboración– es poco probable que la CICIES avance significativamente en la lucha contra la impunidad en El Salvador.

Otro potencial desafío para la efectividad de la CICIES es su falta de independencia real, dada su conexión con el poder ejecutivo. El hecho de que la CICIES funcione en gran medida bajo el control de este poder del Estado, sin suficiente transparencia o vigilancia ciudadana e internacional, plantea dudas sobre su capacidad para llevar a cabo su mandato de forma independiente. Sin las garantías y el monitoreo adecuados, la CICIES corre el riesgo de comprometerse con una agenda política –y potencialmente político-electoral– y ser utilizada como una herramienta para perseguir enemigos políticos sin abordar la verdadera corrupción sistémica.

Elementos claves para una CICIES efectiva

Para que sea un mecanismo efectivo para combatir la impunidad en El Salvador, hay varias consideraciones claves a tener en cuenta.

Hasta ahora no es claro si la CICIES ha estudiado la historia de impunidad de El Salvador y, en particular, el impacto del conflicto interno y las estructuras criminales que surgieron en ese contexto. Sin ese elemento, será difícil entender y abordar con seriedad las redes actuales de corrupción y crimen organizado en El Salvador. Varias elites y grupos criminales, a menudo involucrando a funcionarios públicos, surgieron durante la guerra civil y tendría que corresponder a la CICIES investigar qué ha sido de ellos y qué papel pueden haber desempeñado en el desarrollo de la gran criminalidad de hoy.

También es importante destacar que la CICIES es un mecanismo internacional con un mandato finito en El Salvador. El rol de las comisiones internaciones de corrupción no es solo investigar y sacar a la luz casos de gran corrupción, sino fortalecer las capacidades de investigación de las instituciones estatales, entre ellas la Fiscalía General, para que el trabajo anticorrupción pueda continuar –y la corrupción pueda reducirse– una vez su mandato culmine. Establecer una relación clara con la Fiscalía General, y confrontar sus debilidades y desafíos en la realización de investigaciones de corrupción, será crucial para lograr un cambio sistémico y duradero en El Salvador.

Por último, no se puede soslayar la importancia de la participación ciudadana y la supervisión internacional en un mecanismo contra la impunidad. Una amplia coalición de organizaciones de la sociedad civil en El Salvador han estado monitoreando de manera independiente el desarrollo de la CICIES desde que fue anunciada, proporcionando análisis, propuestas técnicas y recomendaciones al gobierno[12], que, hasta ahora no han sido retomadas por ningún funcionario. Estas organizaciones, además de abogar por un mayor diálogo entre la CICIES y la sociedad civil salvadoreña, han enfatizado la necesidad de la intervención internacional con capacidades de investigación propias, a través de la colaboración entre la ONU y la OEA[13]. Mientras la CICIES sólo le responda al Presidente y no al Estado en su conjunto y a la sociedad nacional e internacional, su independencia, credibilidad y respaldo serán inevitablemente limitadas.

El estado actual de la CICIES

De acuerdo a la sociedad civil salvadoreña, la CICIES actualmente es poco más que un nombre. Seis meses después de su creación, se han tomado escasas acciones para establecer la Comisión como un aparato funcional: pocos recursos se han invertido para crear una oficina formal o reclutar y capacitar personal, y las actividades precisas de CICIES siguen siendo poco claras.

Si bien la CICIES existe en papel y en las redes sociales, está lejos de ser una oficina que funcione, y mucho menos de cumplir con su mandato de abordar las causas y manifestaciones de la impunidad, a través de investigaciones serias y procesos de rendición de cuentas. Esta inercia parece obedecer a la falta de voluntad política por parte de la administración de Bukele o quizás a intereses particulares que desconocemos. La casi nula transparencia sobre la CICIES es desconcertante y amerita más análisis y monitoreo.

No está claro cómo y en qué medida la CICIES contribuirá a modificar el actual panorama de corrupción e impunidad en El Salvador. Por ahora es evidente que mientras las principales preocupaciones en esas temáticas sigan sin abordarse, la CICIES será un gesto político vacío y, en el peor de los casos, será un medio para obstaculizar la posibilidad de establecer responsabilidades reales de quienes se han lucrado de estas prácticas.

 

[1] Ricardo Avelar, “OEA y Gobierno acordaron definir el mandato de CICIES dentro de tres meses,” ElSalvador.com, Septiembre 10, 2019, disponible en: https://www.elsalvador.com/eldiariodehoy/oea-y-gobierno-acordaron-un-plazo-de-tres-meses-para-definir-el-mandato-de-la-cicies/638642/2019/

[2] “Acuerdo de Cooperación entre la Secretaría General de la Organización de los Estados Americanos y el gobierno de la República de El Salvador para la realización de una misión de avanzada para la instalación de la CICIES,” Septiembre 20, 2019, disponible en:  http://www.oas.org/documents/spa/press/acuerdo-oea-el-salvador-mision-instalacion-cicies.pdf

[3] “Acuerdo Marco entre el gobierno de la República de El Salvador y la Secretaría General de la Organización de los Estados Americanos para el Establecimiento de la Comisión Internacional Contra la Impunidad en el Salvador,” Noviembre 26, 2019, disponible en: http://www.oas.org/fpdb/press/Acuerdo-CICIES-11.26.19.pdf

[4] “El Salvador’s ex-leader Antonio Saca gets 10 years in jail BBC News, September 13, 2018, disponible en:  https://www.bbc.com/news/world-latin-america-45507582

[5] See Nelson Renteria, “El Salvador’s top court approves extradition request for ex-President Funes, Reuters, March 21, 2019, disponible en: https://www.reuters.com/article/us-el-salvador-corruption/el-salvadors-top-court-approves-extradition-request-for-ex-president-funes-idUSKCN1R303P; “Salvadoran ex-leader Flores in Taiwan payment inquiry,” BBC News, January 8, 2014, disponible en: https://www.bbc.com/news/world-latin-america-25649988

[6] El Faro English, “The Struggle Behind the Creation of an Anti-Corruption Agency,” February 7, 2019

[7] OEA, “Gobierno de El Salvador y la Organización de los Estados Americanos (OEA) instalan la CICIES,” Septiembre 6, 2019, disponible en: https://www.oas.org/es/centro_noticias/comunicado_prensa.asp?sCodigo=C-063/

[8] El Faro English, “The Struggle Behind the Creation of an Anti-Corruption Agency,” February 7, 2019

[9] Jimmy Alvarado, “The UN drew up plans for a CICIES similar to Guatemala’s, but Bukele opted for the OAS’s proposal instead,” El Faro, February 8, 2020, disponible en: https://elfaro.net/en/202002/el_salvador/23989/The-UN-drew-up-plans-for-a-CICIES-similar-to-Guatemala%E2%80%99s-but-Bukele-opted-for-the-OAS%E2%80%99s-proposal-instead.htm

[10] Constitución de la República de El Salvador (1983) Art. 193

[11] Ver “Sobre el Acuerdo Marco entre el gobierno de El Salvador y la Organización de los Estados Americanos para el establecimiento de una Comisión Internacional Contra la Impunidad en El Salvador (CICIES),” disponible en:
http://www.dplf.org/es/resources/documento-tecnico-sobre-el-acuerdo-marco-entre-el-gobierno-de-el-salvador-y-la

[12] Ver “Comunicado de Prensa sobre la CICIES,” disponible en: http://www.dplf.org/sites/default/files/comunicado_de_prensa_sobre_la_cicies_3_final.pdf

[13] Ver “Comunicado de Sociedad Civil Sobre CICIES apoyada por ONY y OEA,” disponible en:
http://www.dplf.org/sites/default/files/comunicado_de_prensa_sobre_la_cicies_21.11.2019.pdf

Acerca de Justicia en las Américas

Este es un espacio de la Fundación para el Debido Proceso (DPLF, por sus siglas en inglés) en el que también colaboran las personas y organizaciones comprometidas con la vigencia de los derechos humanos en el continente americano. Aquí encontrará información y análisis sobre los principales debates y sucesos relacionados con la promoción del Estado de Derecho, los derechos humanos, la independencia judicial y el fortalecimiento de la democracia en América Latina. Este blog refleja las opiniones personales de los autores en sus capacidades individuales. Las publicaciones no representan necesariamente a las posiciones institucionales de DPLF o los integrantes de su junta directiva. / This blog is managed by the Due Process of Law Foundation (DPLF) and contains content written by people and organizations that are committed to the protection of human rights in Latin America. This space provides information and analysis on current debates and events regarding the rule of law, human rights, judicial independence, and the strengthening of democracy in the region. The blog reflects the personal views of the individual authors, in their individual capacities. Blog posts do not necessarily represent the institutional positions of DPLF or its board.

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