Yván Montoya*

La Sala Penal Permanente de la Corte Suprema de la República del Perú publicó una sentencia muy polémica que supone un grave retroceso judicial en el reconocimiento del derecho a la protesta social. Yván Montoya analiza críticamente esta sentencia a la luz del derecho penal y de los estándares internacionales en materia de derechos humanos.

El caso

Los hechos sobre los cuales recae la casación versan sobre el bloqueo de una carretera rural situada en las inmediaciones de la comunidad campesina de Quehuira, departamento de Apurímac, realizada el 7 de mayo de 2016. Dicho bloqueo fue llevado a cabo por parte de comuneros de la localidad en el contexto de actos de protesta contra la empresa minera Las Bambas. El bloqueo obstruía el paso de una decena de volquetes de empresa minera, los cuales transportaban cobre concentrado. Ante la llamada de representantes de la empresa minera, la fiscalía y algunos agentes policiales se presentaron a las 15:15 horas, constatando que un grupo de 25 a 30 pobladores estaban bloqueando la carretera. Sin embargo, a las 15:35, los mencionados pobladores escaparon del lugar, permitiendo que los volquetes continuaran su recorrido. 

En ese contexto, se logró identificar a cinco dirigentes de la comunidad, a quienes se les condenó como coautores del delito de entorpecimiento del funcionamiento de los servicios públicos, tipificado en el artículo 283 del Código Penal (CP), debido a su participación en el bloqueo de la carretera. Este caso llegó a la Corte Suprema de Justicia del Perú mediante un recurso de casación y, en una decisión fechada el 17 de abril de 2023, la Sala Penal Permanente confirmó la condena de cuatro años de pena privativa de la libertad a los dirigentes. 

La casación y la negación del derecho a la protesta social

La casación rechaza el derecho a la protesta al sostener que este es un derecho contrario a los valores de la Constitución. Ello debido a que, equivocadamente, equipara el carácter disruptivo o vehemente que puede adoptar el ejercicio del derecho a la protesta con la beligerancia y los actos de violencia manifiesta contra las personas o la destrucción de la propiedad pública o privada.  

Además, para sustentar su postura, la casación recurrió a la sentencia de nuestro Tribunal Constitucional –recaída en el expediente 0009-2018-PI/TC– y se amparó en el hecho de que en esa oportunidad el Tribunal Constitucional no alcanzó los votos necesarios para sentar una posición doctrinal sobre el reconocimiento del derecho a la protesta. Sin embargo, como se verá con mayor detalle en el artículo, a pesar de sus diversas posturas la mayoría de magistrados coinciden en reconocer el derecho a la protesta, ya sea como manifestación del derecho a la libertad de expresión, derecho derivado del derecho a la libertad de expresión y reunión (incluso, del derecho a la participación política) o derecho autónomo no nominado conforme al artículo 3 de la Constitución, aunque no hayan alcanzado la votación suficiente para declarar la inconstitucionalidad del art. 200 del Código Penal, que se había demandado.

Obligación de reconocimiento del derecho a la protesta social y su contenido en la jurisdicción interna

La Corte Interamericana ha reconocido el derecho a la protesta como un derecho cubierto por el derecho a la reunión pacífica (art. 15) y el derecho a la libertad de expresión (art. 13), reconocidos por la Convención Americana de Derechos Humanos (en adelante Convención Americana). Así, fundamentalmente, en el caso Atenco vs México, la Corte expresamente describe el derecho a la protesta como un derecho a manifestar su disconformidad contra alguna acción estatal y reconoce tanto reuniones privadas como en la vía pública, ya sean estáticas o con desplazamientos. En esta perspectiva, lo importante de esta sentencia es que si bien se reconoce que la reunión debe ser pacífica y sin armas, concluye que las víctimas del caso –las cuales se encontraban en la protesta contra la autoridad local de San Salvador de Atenco y en el contexto de un corte de carretera– ejercían lícitamente su derecho de reunión. 

En un segundo momento, en su informe Protesta y Derechos Humanos, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) ha reconocido un contenido específico del “derecho a participar en manifestaciones y protestas” a partir de los alcances combinados y amplios de los derechos a la reunión pacífica y el derecho a la libertad de expresión. Efectivamente, la CIDH reconoce expresamente, dentro los alcances de las obligaciones de respetar del Estado, cuatro alcances del derecho a participar en manifestaciones y protestas:

1. El derecho a participar en protestas sin autorización previa.
2. El derecho a elegir el contenido y el mensaje de la protesta: según la CIDH este derecho no sólo garantiza la difusión de ideas, expresiones o informaciones consideradas socialmente favorables o inofensivas, sino también aquellas ideas, posiciones, demandas, juicios o informaciones que “ofenden, inquietan, chocan, resultan ingratas o incluso perturban al estado o a cualquier sector de la población por el tipo de reclamo que involucran”. 
3. El derecho a escoger el tiempo y el lugar de la protesta: la CIDH indica que, dada la importancia del derecho a la protesta en una sociedad democrática, las calles, las plazas y cualquier otro espacio público (por ejemplo, carreteras, trochas carrozables, etc.) resultan espacios privilegiados de ser utilizados en una manifestación o protesta, aunque se afecten otros usos más rutinarios de esos espacios (comercio, tránsito de personas y vehículos). 
4. El derecho de escoger el modo de protesta y el significado de la referencia a un “ejercicio pacífico y sin armas”: en su informe, la CIDH ha recordado que si bien el ejercicio del derecho a la protesta debe ser obviamente pacífico y sin armas, la comprensión del carácter pacífico de la protesta no es incompatible con la naturaleza disruptiva del derecho a la protesta; esto es, con su forma de interrumpir fastidiosa o bruscamente las actividades cotidianas. En ese sentido, el informe sostiene: 

“[S]e reconoce que en algunas ocasiones el ejercicio de este derecho distorsiona la rutina de funcionamiento cotidiano, especialmente en las grandes concentraciones urbanas, y que, inclusive, puede llegar a generar molestias o afectar el ejercicio de otros derechos que merecen de la protección y garantía estatal, como, por ejemplo, el derecho a la libre circulación.”

En su reciente informe sobre la situación del Perú Derechos humanos en el contexto de las protestas sociales, la CIDH –luego de condenar los episodios vandálicos y violentos en algunos momentos de las protestas– ha indicado que “el marco jurídico interamericano protege diversas modalidades de protesta, incluso las que generan cierta disrupción  de la vida cotidiana como forma de amplificar voces o de visibilizar demandas sociales […]. La ocupación de espacios públicos y las obstrucciones de vías, tales como bloqueos, tienen un lugar central en las protestas pacíficas de grupos históricamente discriminados, precisamente porque ofrecen espacios para que se les preste atención”. 

Como puede observarse, para el sistema interamericano de protección de los derechos humanos el carácter disruptivo o vehemente del derecho a la protesta, incluso respecto del ejercicio de derechos de terceros, no lo hace violento ni un antivalor como lo postula la casación. 

Pues bien, tanto las sentencias de la Corte Interamericana como las interpretaciones que realiza la CIDH en sus informes respectivos son vinculantes para los órganos de la jurisdicción interna. Bajo esa consideración, sea que se trate de un derecho humano cubierto por otros derechos expresamente reconocidos por la Convención Americana (libertad de expresión y derecho de reunión pacífica), o sea que se trate de un derecho  específico, tal como lo hace la CIDH, el derecho humano a la protesta, y sus cuatro contenidos interpretados por esta Comisión, incluyendo el carácter disruptivo y vehemente del mismo, deben ser reconocidos por los órganos jurisdiccionales internos del Estado peruano. Su desconocimiento o su rechazo por la casación constituye una violación de la Convención Americana.

Desconocimiento de la obligación de interpretar las leyes conforme a la Constitución

La casación no sólo niega el derecho fundamental a la protesta, también desconocen la obligación de interpretar las leyes penales conforme a la Constitución. Ello debido a que –de la fundamentación de la casación se deduce– los jueces penales, en el contexto de su función de aplicación de los tipos penales, solo pueden apelar a la Constitución en los casos de manifiesta inconstitucionalidad o inconvencionalidad del tipo penal. Fuera de esos supuestos el juez penal no podría interpretar una disposición penal desde las exigencias valorativas de los principios y/o derechos reconocidos por la Constitución, los cuales deben interpretarse a partir de los contenidos establecidos por los órganos supranacionales encargados de la protección de los derechos humanos. 

Una interpretación penal conforme a la Constitución supone una interpretación teniendo en cuenta el contenido material que, de los derechos, hayan establecido los órganos supranacionales de protección de la Convención Americana, es decir, la CIDH o la Corte Interamericana. En el caso nuestro, una interpretación conforme a la Constitución supone una interpretación del tipo de injusto del delito de entorpecimiento del funcionamiento de los servicios públicos  (art. 283 CP), teniendo en cuenta el contenido material del derecho a protestar, especificado a partir de los derechos a la libertad de expresión y de reunión reconocidos en la Convención Americana. Sin perjuicio del análisis de la concreta interpretación del art. 283 del CP realizada por la casación (punto 3), consideramos que una interpretación que prescinde de una interpretación conforme a la Constitución, como lo hace la casación, resulta incompatible con una concepción del derecho penal sujeto al marco del Estado constitucional y democrático de derecho. 

Interpretación formalista del delito de entorpecimiento del transporte

La casación 1464-2021 Apurímac realiza una indebida interpretación formalista del tipo de injusto del delito de entorpecimiento del funcionamiento de los servicios públicos (art. 283 del CP). En efecto, la casación no cuestiona la naturaleza de peligro abstracto del art. 283 y no realiza una interpretación conforme a la Constitución de este tipo penal.

El tipo penal de entorpecimiento al funcionamiento del transporte público (art. 283 del CP) se encuentra dentro de los delitos contra la seguridad pública y prohíbe a aquellas conductas que, “sin una situación de peligro común, impide estorba o entorpece el normal funcionamiento del transporte o de los servicios públicos, de telecomunicaciones, de saneamiento, de electricidad, de gas, de hidrocarburos o de sus productos derivados”. El tipo penal, como se aprecia, no exige explícitamente la creación de un peligro común, es decir, la creación de un peligro para la seguridad pública. Esta situación de criminalizar una conducta de peligro abstracto referida a un bien jurídico supraindivual (seguridad pública), coloca a la figura penal en un problema de incompatibilidad con el principio de lesividad. La casación no cuestiona la legitimidad constitucional de esta figura penal a diferencia de cómo lo hace el Tribunal Constitucional y la propia Corte Suprema (en anteriores resoluciones) los cuales han exigido una reinterpretación de estos tipos de peligro abstracto a formas de peligro potencial para el bien jurídico. Ello permitiría hacer compatible el tipo del art. 283 del CP con el principio de lesividad. Si así se hubiese procedido, la casación tendría que haber concluído que no cualquier perturbación o entorpecimiento del transporte público (especialmente los supuestos breves y sin afectación de la vida, la salud o la propiedad, ni el abastecimiento) puede ser considerado una conducta potencialmente idónea para lesionar la seguridad pública. 

Por otro lado, la casación pretende fundamentar una aparente ponderación entre el tipo del delito de entorpecimiento del transporte con los derechos fundamentales a la libertad de expresión y reunión. Sin embargo, tal ponderación no se produce en la medida que, como hemos señalado, desconoce las posiciones específicas que comprende el derecho a la protesta interpretadas por la Comisión Interamericana. De acuerdo con esta interpretación, los entorpecimientos o interrupción de vías de transporte sólo afectarían penalmente la seguridad pública, si por su extensión en tiempo y modalidad comprometen, de manera relevante, la vida, la integridad, la salud o el abastecimiento de determinada población. 

La casación termina confirmando la condena de cinco dirigentes de la comunidad de Quehuira a cuatro años de pena privativa de la libertad por el delito de entorpecimiento del transporte público (art. 283 del CP). Los hechos concretos, en el contexto de una protesta provocada por un conflicto socio ambiental, supusieron, de acuerdo con la propia casación, el bloqueo de una carretera rural que no determinó ninguna afectación a la vida ni a la salud de las personas ni al abastecimiento de alimentación de población alguna. Tampoco conllevó ningún daño a la propiedad pública o privada, habiendo tenido el bloqueo una duración bastante breve, según se puede deducir de los hechos descritos en la resolución comentada.

Con esas características nos resulta difícil comprender cómo la Sala Penal Permanente de la Corte Suprema no pudo reconocer un ejercicio legítimo del derecho a la protesta (art. 20.8 del CP) que le permitiera advertir la configuración de una causa de justificación o permisión del tipo de entorpecimiento del servicio de transporte del art. 283 del CP en este caso. 

* Yván Montoya es profesor principal de la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP).

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