Daniela Malpica Neri*

El 1 de agosto de 2021, las y los mexicanos fuimos llamados a participar en la primera consulta popular en nuestro país. Este ejercicio generó mucha controversia y polarización, por decir lo menos. En el presente espacio pretendo abordar de manera breve y sencilla cómo surgió esta figura de participación directa de la democracia en México, el origen de la pregunta y el proceso hasta llegar a la boleta, así como un breve análisis de sus resultados y las posibilidades que la pregunta representó para conocer la verdad de violaciones graves a derechos humanos en nuestro país. 

Origen de la consulta popular en México

Además de las elecciones para los cargos públicos de los poderes ejecutivo y legislativos, México incluyó la figura de consulta popular como mecanismo de participación ciudadana en el año de 2012. Su regulación secundaria, la Ley Federal de Consulta Popular, se publicó dos años después, el 14 de marzo de 2014. Ahora bien, el presidente Andrés Manuel López Obrador, prometió desde su periodo de campaña diversas consultas populares. Con esto en mente, y en específico para la consulta que nos espera el próximo domingo, decidió que se requería de modificaciones para asegurarse de la constitucionalidad y vinculatoriedad de las consultas^[1]. Por ello, se logró modificar la Constitución el pasado 20 de diciembre de 2019 para quedar como la conocemos ahora. 

Entra las características más importantes de las consultas populares encontramos las siguientes:

Solicitud

Puede ser solicitada por tres vías distintas:

1. Presidente de la República.
2. Legislativa, pero se requiere que sea solicitada por 33% de las personas que integran cualquier a de las cámaras (diputados o senadores).
3. Ciudadana, para ello se requiere que el 2% del total de la lista nominal de electores federal o de las entidades involucradas, puesto que se permiten consultas populares regionales.

Trascendencia

La pregunta de cualquier consulta popular debe ser considerada como de transcendencia nacional o regional. No obstante, existe una prohibición para someter a consulta los siguientes temas:

1. Los derechos humanos reconocidos en la Constitución y los tratados internacionales de los que el Estado sea parte.
2. La permanencia o continuidad en el cargo de los servidores públicos de elección popular.
3. La materia electoral.
4. El sistema financiero, ingresos, gastos, y el presupuesto de egresos.
5. Las obras de infraestructura en ejecución.^[2]
6. La seguridad nacional y la organización, funcionamiento y disciplina de la Fuerza Armada permanente.

Aprobación y control de constitucionalidad

En el caso de las solicitudes de consulta popular presentadas por la presidencia y por la vía legislativa, estas deben de pasar un primer filtro: la aprobación de la trascendencia nacional por parte de la mayoría del congreso. La única que no esta sujeta a este control es la vía ciudadana.

Ahora bien, las solicitudes ciudadanas tienen otro primer filtro: deben de presentar la propuesta de consulta ante el Congreso, pero es el Instituto Nacional Electoral el que debe validar que efectivamente juntaron por lo menos 2% del padrón electoral que apoye la consulta, esto es, un total de 1.8 millones de firmas.

Las tres vías para presentar la solicitud comparten el segundo filtro: la Suprema Corte de Justicia de la Nación. La Corte tiene la obligación de someter a un control de constitucionalidad todas las preguntas que sean propuestas a ser presentadas ante la ciudadanía. A la fecha, es la primera solicitud de consulta popular que ha logrado solventar sus dos filtros.

Organización de la Consulta Popular

Una vez pasados estos filtros la pregunta es enviada al Instituto Nacional Electoral, órgano autónomo encargado de nuestro sistema electoral, el que tendrá a su cargo la organización, difusión, desarrollo, cómputo y declaración de los resultados. Asimismo, la normatividad establece que esta deberá realizarse el primer domingo de agosto. 

Requisito para su vinculatoriedad

Para que el resultado de la consulta popular sea vinculatorio, se requiere que una participación de por lo menos el 40% del padrón electoral mexicano. Esto representa que mínimo salga a votar un poco más de 37.4 millones de personas el próximo domingo 1 de agosto. De lo contrario, las autoridades no están obligadas a cumplir con la consulta popular. 

La promesa de campaña de Presidente y la movilización ciudadana: sus preguntas

El Presidente de México, Andrés Manuel López Obrador, prometió desde su campaña electoral someter a una consulta popular el “enjuiciamiento” de los expresidentes de México. Originalmente, preguntaría a la ciudadanía sobre tres temas: 1) la conformación de la Guardia Nacional, 2) la apertura de expedientes para procesar a los expresidentes de México, por impulsar las políticas neoliberales que causaron el empobrecimiento de millones de mexicanos y la crisis de inseguridad y de violencia, y  3) la autorización del “pueblo” para poder recibir asesoría de los empresarios.^[3] En el caso de los expresidentes, nuestro mandatario ha sostenido reiteradamente que está a favor de la política de poner un “punto final” a la historia y que no nos “empantanemos” persiguiendo a nadie. Las otras dos consultas nunca se realizaron.

El presidente presentó una propuesta para enjuiciar a los expresidentes por los siguientes motivos:

• Carlos Salinas de Gortari: Fue durante su periodo presidencial cuando más crecieron las diferencias económicas y sociales entre ricos y pobres; señalando que la causa fue la entrega a particulares nacionales y extranjeros de una cantidad sin precedentes de bienes públicos.
• Ernesto Zedillo Ponce de León: Por privatizar bienes nacionales y adjudicar deudas privadas a todas las y los mexicanos en el marco del rescate bancario conocido como el “Fobaproa”.
• Vicente Fox Quezada: Por intervenir ilegalmente en el proceso electoral a fin de impedir el triunfo de la oposición, traicionando el mandato democrático al que se debía y los principios mismos de la democracia.
• Felipe Calderón Hinojosa: Por embarcar al país en una estrategia militar supuestamente orientada a combatir el narcotráfico que exacerbó la violencia y multiplicó las zonas del territorio nacional bajo control de las bandas delictivas, pese a las innumerables y conocidas advertencias de que tal política habría de resultar contraproducente y costosa para el país.^[4] Además, ignoró los señalamientos de que Genero García Luna, entonces secretario de Seguridad Pública, era cómplice de un grupo de la delincuencia organizada. 
• Enrique Peña Nieto: Por la irrupción de grandes cantidades de dinero de procedencia desconocida en su campaña presidencial. Además, recientes señalamientos en el caso de sobornos de Odebrecht apuntan a su complicidad en las cuantiosas cantidades de dinero entregadas a legisladores para la aprobación de la llamada reforma energética.

Su pregunta fue:

“¿Está de acuerdo o no con que las autoridades competentes, con apego a las leyes y procedimientos aplicables, investiguen, y en su caso sancionen, la presunta comisión de delitos por parte de los expresidentes Carlos Salinas De Gortari, Ernesto Zedillo Ponce de León, Vicente Fox Quesada, Felipe Calderón Hinojosa y Enrique Peña Nieto antes, durante y después de sus respectivas gestiones?”

Ahora bien, debe destacarse que un grupo de ciudadanos se organizó y consiguieron reunir el umbral de firmas requeridas, un poco mas de 2 millones de personas, mismas que fueron validadas por el Instituto Nacional Electoral. Esto no es menor y debe ser considerada como parte importante de la lectura de la consulta a realizarse el próximo 1 de agosto. En México existe un reclamo legítimo de justicia por diversos agravios en ésta y las administraciones pasadas. La impunidad rampante en nuestro país ha sido una constante. Su pregunta era la siguiente:

“¿Estás de acuerdo en que las autoridades correspondientes realicen una investigación sobre presuntos actos ilícitos que hayan causado afectaciones o daños graves al país realizados por los ex presidentes de México y en su caso, se inicie un procedimiento judicial garantizando el debido proceso?

Movilización por la pregunta correcta 

Ahora bien, una vez sometidas las preguntas de la ciudadanía y del Presidente, más de 100 colectivos de víctimas, organizaciones de la sociedad civil y personas, preocupados por la constitucionalidad de la pregunta y que, como se encontraba redactada, podría poner en riesgo los derechos a la verdad y la justicia, lanzaron la campaña “La Pregunta Correcta” para modificar la redacción de la pregunta.

Esta pregunta no fue sometida al proceso legal. No obstante, es importante recordarla puesto que proponían que la pregunta sometiera a consulta la adopción de mecanismos extraordinarios de verdad y justicia para las violaciones graves a derechos humanos. 

La pregunta propuesta fue:

“¿Está usted de acuerdo con que el Presidente de la República active los mecanismos necesarios, dentro de sus facultades, para que con ayuda de la ONU se investigue y juzgue a los responsables de los crímenes atroces perpetrados contra el pueblo de México, a la par de la creación de una gran comisión de la verdad?”

Control constitucional: la pregunta que quedó

La Suprema Corte de Justicia de la Nación, la cual se encuentra compuesta por un total de 11 ministras y ministros, en una votación dividida de 6 a 5, y no ausente de mucha controversia y debate, determinó que la materia de la consulta resultaba constitucional, pero modificó la pregunta –para hacerla admisible de cara a la materia aprobada–. La pregunta que contestamos las y los mexicanos el pasado 1 de agosto es la siguiente:

“¿Estás de acuerdo o no en que se lleven a cabo las acciones pertinentes, con apego al marco constitucional y legal, para emprender un proceso de esclarecimiento de las decisiones políticas tomadas en los años pasados por los actores políticos, encaminada a garantizar la justicia y los derechos de las posibles víctimas?”

La Corte fue duramente criticada por haber excedido sus facultades al haber encontrado que superaba el umbral de constitucional, siempre y cuando esta fuera modificada por completo. No obstante, para efectos técnicos, la pregunta modificada esta compatibilizada con nuestra Constitución Federal. 

Ahora bien, desde Justicia Transicional en México, hemos planteado que es más valioso preguntarnos el cómo es que leemos esta pregunta. En este sentido, como podemos interpretar las modificaciones sustanciales en la pregunta que no eran constitucionales: se retiraron los nombres de los expresidentes, se habla de iniciar un proceso de esclarecimiento de las decisiones políticas tomadas en los años pasados por actores políticos, no un juicio y sin definir cargo o personas específicas, y, principalmente, se pone en el centro de la pregunta a las víctimas, ya que su objetivo principal será encaminar a garantizar la justicia y los derechos de éstas. 

Los resultados y posicionamientos a partir del 2 de agosto

El pasado 2 de agosto, la ciudadanía mexicana salió a votar en la primera consulta popular. De acuerdo con el Instituto Nacional Electoral, votaron un total de 6,663,208, personas. Esto representa el 7.11% del padrón electoral, quedando muy lejos del 40% necesario para que los resultados fueran vinculantes. Desafortunadamente, muchas personas no participaron como medio de protesta por considerar que era un ejercicio y capricho del Presidente, y que únicamente tenía el objetivo de utilizarlo políticamente, y no contenía propuestas concretas. No obstante, debe mencionarse que, de estos votos, el 97.7% fue por el sí, esto es, en México existe una demanda por conocer la verdad y la justicia. 

La pregunta de la Consulta Popular se contestó con muchas interrogantes, puesto que hubo cuestiones que nunca quedaron realmente claras, tales como:

1. Periodo de tiempo. No estableció una periodicidad. Si tan solo tomáramos en cuenta atrocidades y violaciones graves a derechos humanos cometidas en México, tenemos a cientos de víctimas esperando justicia por lo menos desde los años 70 durante la llamada “guerra sucia”, en la que desapareció Rosendo Radilla Cantú, icónico caso mexicano que terminó en la Corte Interamericana de Derechos Humanos, siendo la primer sentencia en contra del Estado mexicano. Tan solo por mencionar un ejemplo. Asimismo, no está claro si sería hasta el 2018, momento en que inicia la administración del presidente Andrés Manuel López Obrador, o su mandato sería incluido en el proceso de esclarecimiento, puesto que hoy en día siguen ocurriendo violaciones graves a los derechos humanos. 
2. Quiénes son los actores políticos del pasado. Es cierto que existe responsabilidad de servidores públicos, y que deben investigarse altos mandos, no obstante, las graves violaciones de derechos humanos en nuestro país ocurren a través de redes de macrocriminalidad, en la que se encuentran involucrados tanto funcionarios como personas pertenecientes a los grupos armados y a los grupos económicos y privados. De acuerdo con la interpretación de la Corte, ¿se deberían incluir o no? 
3. Qué entendió la Suprema Corte de Justicia de la Nación por proceso de esclarecimiento de las decisiones políticas del pasado y cuál sería el abanico de opciones que tendría el ejecutivo y el legislativo para ejecutar la decisión popular en caso de que la votación hubiese alcanzado a superar el umbral del 40% de participación ciudadana. El ministro presidente de la Corte, Arturo Zaldívar, expresó en diversas entrevistas que se referían a mecanismos de justicia transicional y comisiones de la verdad, no obstante, esto no es claro en la determinación de la Corte, lo cual deja al arbitrio del Ejecutivo como tomar este insumo de consideración vinculante. ¿Podría el presidente únicamente presentar una denuncia ante la Fiscalía General de la República? 

De las pocas cosas que sí quedaron claras por parte de la Corte es que un juicio a expresidentes no era es constitucional y que las obligaciones de las instituciones contenidas en la Constitución, es decir, la obligación de investigar y perseguir delitos, no pueden ser sometidos a consulta, puesto que pondrían en riesgo el acceso a la verdad y la justicia de las víctimas. 

Hoy que conocemos los resultados, es importante tener en cuenta estas interrogantes que se mantienen, puesto que el grupo de ciudadanos que presentó la solicitud de consulta popular manifestaron que buscarán la creación de una comisión de la verdad, pero también la instalación del Tribunal Permanente de los Pueblos. No obstante, no tomaron en cuenta que este tribunal ya tuvo un capitulo en México que, después de 3 años, condenó al Estado mexicano, y publicó su informe “Libre Comercio, Guerra Sucia, Impunidad y Derechos de los Pueblos”.

Asimismo, Mario Delgado, presidente del partido Morena y con el cual llegó al poder nuestro mandatario, anunció que impulsarán una agenda de justicia transicional y que se instale el Tribunal Permanente de los Pueblos. Esto resulta paradójico, dado que Morena y el presidente ya habían asumido un compromiso con mecanismos de justicia transicional, de hecho, se encuentra plasmado tanto en el Plan Nacional de Desarrollo como en el Plan Nacional de Paz y Seguridad. De la misma manera, pareciera que desconocen que el Tribunal Permanente de los Pueblos es un tribunal ético que se acciona al no existir condiciones dentro del Estado para garantizar los derechos de los pueblos. Si su compromiso fuese real, no sería necesario que ellos impulsen un tribunal ético cuando su partido forma parte de las estructuras estatales, y solo tendrían que impulsar lo planteado por esta administración y su partido durante la última campaña presidencial.

Por último, el presidente Andrés Manuel López Obrador, se limitó a expresar que la consulta era un éxito y dejaría un legado cultural como ejercicio democrático a futuras generaciones. Asimismo, que la Fiscalía General de la República no se encontraba impedida a iniciar procesos de investigación y solicitar un juicio, siempre y cuando existieran pruebas. 

A todas luces, la posibilidad que vislumbraba la pregunta de la Consulta Popular era iniciar el diseño de un mecanismo de verdad que tenga en el centro el garantizar la verdad y la justicia de las víctimas en México. Esta oportunidad se desaprovechó, pues no existe un compromiso real por parte del ejecutivo para cumplir con ello, la muestra es que no ha anunciado ninguna acción tendiente a garantizar los derechos a la verdad y la justicia de las miles de víctimas de nuestro país. Habrá que estar pendientes del partido Morena, para ver si en esta ocasión cumplen con la promesa de perseguir una agenda de verdad, justicia, reparación y garantías de no repetición. Esto tendrá sus propios retos, como incluir en su diseño, implementación y ejecución a las víctimas de graves violaciones a derechos humanos en un país de víctimas y donde existen – al menos – más de 89,000 personas desaparecidas y, sobre todo, cuidar las expectativas de lo que se pretenda realizar, puesto que el grito por verdad y justicia en nuestro país es legítimo y donde la deuda es muy grande. 

^[1] Hay que recordar que el Presidente y su partido organizaron una consulta popular fuera del procedimiento marcado en la Constitución y la Ley para cancelar la construcción del nuevo aeropuerto internacional en Texcoco. En esta consulta, no vinculante, el resultado fue por la cancelación y el proyecto fue cancelado, generando controversia nacional e internacional. 

^[2] Esta modificación se realizó en el 2019, con lo cual este gobierno blindó los proyectos de infraestructura. Es interesante, dado que – como se mencionó- esta administración suspendió una obra al inicio de su mandato por medio de una consulta sin siquiera someterla al procedimiento legal. 

^[3] Entrevista al entonces presidente electo Andrés Manuel López Obrador, el 24 y 25 de noviembre de 2018, después de votar en una consulta organizada con la Fundación Arturo Rosenblueth, Morena para determinar los 10 programas prioritarios:  1. construcción del Tren Maya; 2. desarrollar el Istmo de Tehuantepec, 3. Construcción de la refinería en dos bocas; 4. el programa sembrando vida; 5. el aumento a la pensión de adultos mayores; 6. Jóvenes construyendo el futuro; 7. las becas a estudiantes de nivel medio superior; 8. Pensión a un millón de personas con discapacidad; 9. Atención médica y 10. El acceso a internet en todo el país, disponible aquí: El 21 de marzo habrá consulta para juzgar a expresidentes de México: AMLO – Noticieros Televisa. La primer consulta realizada fue para la suspensión del Nuevo Aeropuerto Internacional de México. 

^[4] Debe destacarse que organizaciones de la sociedad civil han realizado esta misma advertencia al mandatario actual respecto a la militarización y la Guardia Nacional. 

* Licenciada en derecho por la Universidad Iberoamericana, maestra en Derechos Humanos con enfoque en justicia transicional por la Universidad de Essex y fundadora de Justicia Transicional en México (JTMX).

Foto: AP Photo/Christian Palma