Ursula Indacochea** y Sonia Rubio Padilla***

La noche del sábado 1 de mayo de 2021, en que la Asamblea Legislativa de El Salvador decidió herir de muerte al sistema de justicia del país, puede ser una noche larga, de las que oscurecen con el paso del tiempo. Pero ninguna noche es eterna. El presidente Nayib Bukele y los diputados de su partido político Nuevas Ideas, quizás no sean hoy conscientes de la necesidad de un sistema de justicia independiente; pero la falta de seguridad jurídica y la condena de la comunidad internacional se reflejará inevitablemente en una fuga de la inversión, la contracción de la economía, y en la ausencia de las condiciones para la prosperidad. La experiencia de la región ha mostrado, sistemáticamente, que los gobiernos autoritarios y sus líderes, en algún momento luego voltean hacia la justicia buscando protección. Y es allí donde la historia, y los escombros de la justicia, les pagaron con la misma moneda.

La estrategia de captura de la Sala de lo Constitucional

La captura de la Sala de lo Constitucional de El Salvador no comenzó el 1 de mayo. Empezó mucho antes, cuando desde la tribuna privilegiada del discurso oficial, el presidente Bukele emprendió una campaña de ataques, hostigamiento y criminalización del máximo órgano constitucional. Desde el abierto desacato de sus sentencias, hasta los señalamientos a la Sala como “corrupta” o como “culpable” de las muertes y contagios durante la pandemia, Bukele fue construyendo a cuentagotas, una narrativa hostil hacia a la justicia, replicada y aumentada por sus seguidores en las redes. De ese modo, fabricaba deliberadamente una enfermedad para después aparecer con “la cura”.

Ejemplarizante es el hecho de que, en agosto de 2020, el presidente Bukele manifestó en una cadena nacional que «si fuera de verdad un dictador» hubiese fusilado a los cinco magistrados de la Sala Constitucional de la Corte Suprema por declarar inconstitucionales los decretos emitidos en el marco del confinamiento por la pandemia del coronavirus. Sus palabras fueron: “Los hubiera fusilado a todos o algo así, si fuera de verdad un dictador. Salvar mil vidas a cambio de cinco». Otra muestra del tenor de esta narrativa es su tweet del 15 de abril de 2020: “No entiendo el deseo mórbido que tienen de que nuestra gente muera, pero jure que cumpliría y haría cumplir la Constitución. Así como no acataría una resolución que me ordene matar salvadoreños, tampoco puedo acatar una resolución que me ordena dejarlos morir.”

“Limpiar la casa” fue como llamó a una operación de desmantelamiento de la justicia y eliminación de los controles democráticos. Una estrategia nada original, por cierto, que Rafael Correa describió mejor que nadie en su discurso de enero de 2011: “Dirán que queremos meter mano en las cortes; sí, queremos meter manos: para bien del pueblo ecuatoriano”. Apenas dos años antes, febrero de 2009, Evo Morales hacía lo propio en Bolivia, aunque a través de una Ley de Necesidad de Transición a los nuevos entes del Órgano Judicial y Ministerio Público, que declaró la transitoriedad de todos los cargos en las altas cortes, y estableció una convocatoria a elecciones para designar sus reemplazos.

Lo de Bukele y su supermayoría en la Asamblea Legislativa fue un golpe seco. En cuestión de algunas horas, como acto inaugural de su primer día de funcionamiento, la nueva Asamblea tramitó una moción de destitución de los cinco magistrados de la Sala de lo Constitucional y sus suplentes, que fue exonerada de los trámites regulares de estudio y dictamen en comisiones parlamentarias, para ser votada y aprobada en el Pleno con 64 votos a favor, de un total de 84 diputados.

La moción (denominada pieza de correspondencia) explicaba los motivos de la destitución como un juicio popular, sosteniendo que “el desconcierto nacional […] y mayoritario de la ciudadanía, expresado en las recientes elecciones del pasado 28 de febrero, ante las múltiples sentencias antipopulares de la Sala de lo Constitucional”. Además, el documento acusaba los magistrados de “ejercitar facultades no autorizadas por la Constitución”, de “violar la separación de atribuciones que le corresponden al Ejecutivo, especialmente en materia de salud” y de “convertirse en un super poder”. El siguiente párrafo refleja claramente el eje central de las acusaciones:

[e]l riesgo generalizado de la salud popular desde el mes de enero de 2020, así como los decesos injustificados ocurridos en la población desde ese mes, producto de una interferencia abusiva con una autoatribuída facultad sanitaria de la Sala de lo Constitucional, es responsabilidad directa e incuestionable de la Sala […], así evidenciada por la ciudadanía.

El documento y los cargos que contiene, nunca fueron puestos en conocimiento de los magistrados y magistradas de la Sala de lo Constitucional, ni se les citó al recinto parlamentario para que pudieran formular su defensa. Aunque difícilmente hubieran podido hacerlo, pues no existe en esta pieza una individualización de las conductas que a cada uno se le imputa. Con ello, la Asamblea Legislativa barrió veinte años de jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos que desde 2001 –en los casos Tribunal Constitucional Vs. Perú y Baena Ricardo y otros Vs. Panamá– dejó muy claro que la destitución de los jueces sin respeto a las garantías del debido proceso constituye una violación de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.

Ante la condena internacional, el presidente Bukele se sintió obligado a dar explicaciones. “La destitución de los magistrados de la Sala de lo Constitucional, por parte de la @AsambleaSV, es una facultad INCONTROVERTIBLE, expresada CLARAMENTE en el articulo 186 de la Constitución de la República”, puso en un tweet, apenas momentos después de consumado el acto. Una verdad a medias, pues el mandatario omitió deliberadamente mencionar que el propio articulo 186 impone una condición:

“Artículo 186.- Los magistrados de la Corte Suprema de Justicia serán elegidos por la Asamblea Legislativa para un periodo de nueve años. Podrán ser reelegidos y se renovarán por terceras partes cada tres años. Podrán ser destituidos por la Asamblea Legislativa por causas específicas, previamente establecidas por la ley […]”. 

Una ley previa, que establezca de forma clara las causas específicas y graves por las que puede destituirse a un magistrado o magistrada de la Corte Suprema, no existe todavía en El Salvador. No se trata de un detalle irrelevante, sino de la exigencia más elemental de un Estado de derecho: que nadie puede ser sancionado por causas que no están tipificadas en la ley de forma clara y previa. Esta es la formulación básica del principio de legalidad.

La estrategia de captura de la Fiscalía General de la República

La Fiscalía fue un objetivo del gobierno de Nayib Bukele, desde su campaña presidencial. Su promesa de crear un mecanismo internacional de lucha contra la corrupción, similar en esencia a los que se implementaron en Guatemala y Honduras, descansaba en una premisa que entonces nadie le discutió: la debilidad de las instituciones internas, específicamente de la Fiscalía, para perseguir exitosamente la corrupción del país.

Una vez electo presidente, y mientras avanzaban las negociaciones con la ONU y la OEA en un marco de total opacidad, el entonces Fiscal General Douglas Meléndez declaraba a la prensa que desconocía los términos básicos de la propuesta del gobierno. Igual ocurrió con su sucesor, el Fiscal General Raúl Melara, quien nunca fue consultado sobre las necesidades esenciales de la Fiscalía, que justamente vendrían a ser apoyadas por el mecanismo externo. En noviembre de 2019, como producto de un acuerdo con la OEA y sin participación de la Fiscalía, nació la CICIES a la medida de la propuesta del Presidente.

La CICIES tardó en instalarse plenamente, y llegada la pandemia, el presidente Bukele le encargó auditar  los fondos destinados a atenderla, limitando su capacidad de colaborar con la Fiscalía. La misma narrativa de hostigamientos y desacreditación pública fue implementada contra el Fiscal General, lo que alimentó la histórica desconfianza ciudadana en la institución. Varias actuaciones de la fiscalía irritaron el ánimo de Bukele, como el anuncio del Fiscal Melara de investigar a funcionarios del círculo de gobierno por contrataciones irregulares con los fondos de la pandemia. Posteriormente, se redujo o ralentizó el apoyo en las labores forenses de investigación que le prestaba a la Fiscalía la Policía Nacional Civil, dependiente del Ejecutivo. En general, Bukele no escondía su interés en que la Fiscalía investigara a algunos de sus enemigos políticos –por ejemplo, al ex Presidente de la Asamblea Legislativa, Norman Quijano– y acusaba al Fiscal General de “protegerlos”.

La noche del 1 de mayo, luego del ataque a la Sala de lo Constitucional, la Asamblea Legislativa decidió remover del cargo al Fiscal Raúl Melara. Nuevamente, sin notificarle los cargos en su contra ni otorgarle la posibilidad de ejercer su defensa. El Decreto No 04 que lo destituye, menciona en su numeral IV un “proceso de revisión, verificación y comprobación del perfil” que nunca se produjo; y más adelante, invoca la causal de destitución prevista en el literal a) del artículo 25 de la Ley Orgánica de la Fiscalía General,

[p]ues el incumplimiento de las funciones que le corresponden (…) se verifica en razón de que no puede representar, objetiva, idónea ni correctamente a la sociedad y al Estado salvadoreño como un todo, ya que no brinda garantías de imparcialidad e independencia, [ni] perfil requerido.

La violación injustificable: los nombramientos directos de nuevas autoridades

La estrategia de captura institucional quedo consumada con otro acto pernicioso: una designación directa de cinco nuevos magistrados de la Sala de lo Constitucional, pese a que la legislación interna no reconoce a la Asamblea Legislativa la posibilidad de realizar nombramientos directos. De acuerdo con el marco normativo vigente en el país, la Asamblea solo puede designar a partir de la nominación de un listado de candidaturas preseleccionadas que le remite el Consejo Nacional de la Judicatura, integrado en un 50% por los mejor calificados en un concurso público de méritos, y en el 50% restante por las candidaturas que obtiene la mayor votación directa de los abogados y abogadas del país.  Es decir, no solo se ignoró por completo las competencias de otro órgano autónomo, sino que tampoco se justificó el cumplimiento de los requisitos mínimos para ocupar este alto cargo.

Esa noche fatídica, en cuestión de horas, la Asamblea Legislativa no sólo desbarató una práctica institucionalizada de selección de magistrados de casi treinta años de antigüedad que, si bien era perfectible[1], significaba un logro en la joven democracia centroamericana. También se borró, a golpe de decreto, el espíritu democrático recogido en este mecanismo de selección: como producto de los Acuerdos de Paz de 1992, y para reducir al mínimo el riesgo de corrupción e influencias indebidas–especialmente las políticas–, se diseñó un mecanismo que daba participación a diversas instituciones y sectores, a fin de evitar que, como en el pasado, sólo una “dominara” o “tuviera mayor injerencia” en las designaciones. Este cambio substrajo del presidente la responsabilidad de nominar, y se repartió entre el Consejo Nacional de la Judicatura (CNJ) y la Federación de Asociaciones de Abogados de El Salvador (FEDAES), buscando incrementar la independencia judicial. Además, se elevó a dos tercios la mayoría requerida en la Asamblea Legislativa para la designación.

Los nombramientos directos del 1 de mayo ni siquiera pueden ser calificados como un “proceso”, pues no hubo ni etapas, ni un debate sobre méritos. De forma imprevista los diputados y diputadas salvadoreñas se arrogaron la facultad de nominar y de designar a cinco personas que inmediatamente aceptaron el cargo, pese a su abierta inconstitucionalidad; y que, con ayuda de la Policía Nacional Civil, tomaron posesión de facto de la sede institucional de la Corte. Nadie evaluó los antecedentes de las personas designadas, ni si reunían siquiera los requisitos formales. Menos aún se evaluaron sus cualificaciones profesionales ni sus vínculos políticos, cosa contradictoria con la especial preocupación de los diputados sobre este aspecto, como lo expresaban en la remoción del Fiscal General Raul Melara.  Estas cinco personas han sido cuestionadas públicamente por no poseer la moralidad notoria requerida[2] y, además, por tener estrechos vínculos con el Ejecutivo de Bukele.

Estas vinculaciones son relevantes porque, dado el mandato fundamental que tienen los magistrados de la Sala de lo Constitucional, quienes ostenten estos cargos –como mínimo– mostrar respeto por la Constitución y la ley, y por tanto, someterse a los procedimientos previamente establecidos. En palabras simples: nadie que tenga una vocación democrática podría aceptar un nombramiento que es fruto de la violación de la Constitución. ¿Qué garantía podrían ofrecer a la ciudadanía, de que la defenderían desde la Corte, si consienten su quebrantamiento de origen? Esta contradicción esencial, que afecta la legitimidad de origen de sus nombramientos, inevitablemente alcanza y es inseparable de la legitimidad en el ejercicio del cargo.  El resultado: estos funcionarios carecen de la legitimidad necesaria para el ejercicio de tan importantes funciones. 

El nombramiento del titular de la Fiscalía General corrió con la misma suerte. Sin análisis previo de los antecedentes de la persona nombrada, y sin convocar a un concurso público de méritos, la Asamblea hizo una designación directa, violando por segunda vez el principio de legalidad.

Corolario

El actual panorama institucional salvadoreño es alarmante desde múltiples dimensiones. La primera es que el presidente Bukele no solo celebró la remoción arbitraria de los funcionarios públicos, sino la ha defendido públicamente en sus redes sociales y en cadena nacional. Las motivaciones son de carácter político y ello ha quedado claro dentro de sus intervenciones públicas. Ciertamente, el hecho que el Ejecutivo “celebre y defienda” la captura institucional –por parte del Legislativo– de la Sala de lo Constitucional y de la Fiscalía General de la República es un precedente muy peligroso, que deja pendiendo de un hilo muy fino el régimen democrático y confirma la deriva autoritaria de su gobierno.

La segunda es el grave deterioro a la independencia judicial en El Salvador que, en sí misma, es una condición objetiva en cualquier Estado constitucional de derecho, ya que permite el ejercicio de la función judicial y fiscal sin presiones, amenazas, sujeciones o interferencias, y la existencia de contrapesos democráticos al interior del Estado. Lo sucedido el pasado 1 de mayo violenta dos aspectos fundamentales de la independencia judicial: el primero, las garantías de inamovilidad, legalidad y debido proceso en los mecanismos de remoción de sus altas autoridades, lo que significa en la practica, que ningún juez o jueza en el país goza de protección frente a presiones externas o internas; y el segundo, las garantías de legalidad, transparencia, meritocracia en las designaciones, lo que implica reconocer el imperio de la corrupción, la arbitariedad y la influencia politica sobre la justicia.

Este artículo se publica como producto de la alianza del blog de DPLF y de Agenda Estado de Derecho, iniciativa del Programa Estado de Derecho para Latinoamérica de la Fundación Konrad Adenauer. La publicación está disponible de manera simultánea aquí. 

[1] DPLF, El proceso de selección de magistrados de la Corte Suprema de Justicia de El Salvador: recomendaciones para una reforma necesaria, diciembre de 2016, disponible en línea: http://dplf.org/en/resources/el-proceso-de-seleccion-de-magistrados-de-la-corte-suprema-de-el-salvador-recomendaciones

[2] Véase: https://twitter.com/_elfaro_/status/1389339562888024064

* Este artículo se publica como producto de la alianza del blog de DPLF y de Agenda Estado de Derecho, iniciativa del Programa Estado de Derecho para Latinoamérica de la Fundación Konrad Adenauer. La publicación está disponible de manera simultánea aquí: https://agendaestadodederecho.com/independencia-judicial-en-el-salvador/

** Directora del Programa de Independencia Judicial de DPLF.

*** Coordinadora de la Oficina de El Salvador de DPLF

Foto: AP Images/Salvador Melendez, File