Gonzalo Bonifaz Tweddle***

Imagen tomada de Proyecto Justicia de México Evalúa

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El 2021 será un año muy importante en materia de lucha contra la corrupción para el mundo entero y, en particular, para la región de América Latina y el Caribe. Por un lado tendremos, por primera vez, una sesión especial de la Asamblea General de las Naciones Unidas dedicada a la lucha contra la corrupción (A/RES/73/191), y de otro, a nivel hemisférico, se llevará a cabo la IX Cumbre de las Américas, oportunidad en la cual se espera que los Estados de la región muestren los avances realizados tras la adopción del Compromiso de Lima de 2018 (“Gobernabilidad democrática frente a la corrupción”).

A estos dos eventos se suma la llegada de la nueva Administración Biden-Harris a la Casa Blanca, la cual ya adelantó en sus planes de trabajo durante la campaña que la lucha contra la corrupción tendrá un espacio central en la política estadounidense, tanto en el plano interno como en el internacional. Precisamente, una de las prioridades para la anunciada “Cumbre de las Democracias”, que se realizaría en fecha aún por definir, será la lucha contra la corrupción (The power of Americas’s example: The Biden Plan for leading the democratic world to meet the Challenges of the 21st Century). 

Si bien en la materia se han dado pasos muy importantes al mismo tiempo no podrá negarse que estos continúan siendo insuficientes, basta remitirse a los resultados del Índice de Percepción de Corrupción que publicó a inicios del año pasado Transparencia Internacional, en el cual los 180 países y territorios evaluados obtuvieron en promedio un puntaje de 43 (en una escala de 0 a 100, en donde 0 refleja corrupción elevada y 100 sin corrupción). En lo que corresponde a la “gran corrupción” en la región, casos como Lava Jato, en materia de proyectos de obras públicas, o el desarrollo de actividades vinculadas al tráfico ilícito de drogas, la minería ilegal o el lavado de activos, por citar algunos ejemplos, nos muestran que esta sigue rampante, a lo que se suma los nuevos desafíos del Covid-19 para los procesos de compras públicas y sus respectivos mecanismos de control.

Debe destacarse que ya se cuenta con un marco legal internacional para luchar contra este fenómeno, como el desarrollado a través de la Convención de la ONU contra la Corrupción de 2003, a nivel universal, y el de la Convención Interamericana contra la Corrupción de 1996, en el plano regional, las cuales prevén a su vez mecanismos de asistencia y cooperación internacional. No obstante, un aspecto que requiere una mayor reflexión es la idoneidad y efectividad que dentro de este universo presenta el mecanismo de la extradición para poder hacer que los acusados de actos de “gran corrupción” puedan ser llevados ante la justicia.

Los tratados sobre lucha contra la corrupción antes referidos regulan aspectos generales de la extradición y se ha previsto que los Estados celebren, adicionalmente, acuerdos bilaterales para abordarla de manera más específica. En el caso del Perú tenemos a nivel regional 14 tratados bilaterales y un total de 11 más a nivel global, y si se analiza comparativamente a los demás países de la región se puede concluir que, en términos generales, todos presentan un déficit importante de estos.

Estos acuerdos bilaterales pueden ser una condición indispensable para que se conceda la extradición, y aun cuando este no sea el caso, su ausencia conlleva a que muchos aspectos queden sin un marco de actuación claramente determinado, provocando obstáculos y dificultades que hacen más engorrosos los procesos. Para ello, se debe tener presente que las extradiciones se encuentran reguladas tanto por elementos del derecho internacional como de derecho interno, y respecto de este último deben considerarse los marcos normativos de los Estados requirente y requerido.

En cuanto al procedimiento interno para autorizar una extradición estos varían, pero a nivel regional se suele seguir un sistema mixto en el que participan tanto instancias del poder ejecutivo como judicial. Sin embargo, a nivel subregional ya existen alternativas más expeditivas para la extradición, como la regulada en el Tratado Centroamericano Relativo a la Orden de Detención y Extradición Simplificada del 2005. En el ámbito comparado cabe referir que entre los Estados miembros de la Unión Europea también opera un sistema interno simplificado que se encuentra regulado por la Decisión Marco del Consejo del 13 de junio de 2002, que contempla un mecanismo exclusivamente judicial.  

Los aportes que ha dado la región de América Latina y el Caribe al desarrollo de la institución jurídica de la extradición son encomiables, baste citar los trabajos desarrollados a lo largo de muchos años por el Comité Interamericano de Jurisconsultos y el Comité Jurídico Interamericano, que llevaron a la aprobación de la Convención Interamericana sobre Extradición de 1981 (los trabajos de los profesores Isidro Zanotti y Ulpiano López desarrollan con mayor detalle su evolución -OEA/Ser.Q/V.C-3, CJI-30)[i].

En esta tarea se ha puesto un mayor énfasis en el estudio sustantivo de la extradición y se ha escrito ampliamente sobre su naturaleza (si constituye una obligación o no conforme al derecho internacional), requisitos (reciprocidad, doble incriminación, nebis in ídem, prescripción de la acción penal, pena mínima, especialidad), causales de exclusión (nacionalidad, delitos políticos, persecución, pena de muerte, tortura, falta de garantías mínimas que aseguren un debido proceso). Sin embargo, existen determinados aspectos prácticos que conlleva un proceso de extradición que valdría la pena poner bajo el reflector para evitar situaciones que den paso a la impunidad.

Entre estos aspectos podemos mencionar los siguientes: 1) manejo de distintos estándares probatorios entre los Estados requerido y requirente (algunos no hacen referencia a los medios probatorios como un requisito mientras que otros demandan que se sustente “causa probable”); 2) definición de términos en los tratados en función de conceptualizaciones distintas (nombre de documentos o de etapas procedimentales que requieren ser interpretados para asimilarse); 3) establecimiento del formato y estructura de la solicitud de extradición (medidas para estandarizar y facilitar su manejo –resumen, índice, identificación de piezas procesales); 4) redacción y presentación de argumentos (con la finalidad de reducir la extensión de estos sin afectar la sustancia); 5) representación legal (quién la asume y qué comporta); 6) traducción de la documentación (calidad de la misma y tiempo que demanda); 7) costos del proceso de extradición (fundamental para prever presupuestos adecuados en las entidades concernientes); 8) tiempo que demanda (pueden demorar años, lo que se complejiza aún más cuando se presentan situaciones en donde las defensas legales de los extraditables apelan a tácticas dilatorias); 9) componente político de evaluación en la relación bilateral; y 10) el impacto de los procesos de extradición para las víctimas de los crímenes que subyacen a estos.

Cabe anotar que para atender estos aspectos se requiere, en buena medida, de un trabajo articulado a nivel de los distintos poderes del Estado, de allí en parte su complejidad y desafío. Por ejemplo, en el caso peruano, en un proceso de extradición pueden llegar a participar la Fiscalía de la Nación, el Poder Judicial, la Procuraduría General del Estado, el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos y el Ministerio de Relaciones Exteriores. De allí que el establecimiento de Autoridades Centrales en diversos países encargadas de coordinar lo relativo a las solicitudes de extradición, como se ha hecho en el Perú, ha sido un paso importante, pero hay aspectos que van más allá de su competencia funcional que requieren ser abordados si es que se pretenden alcanzar cambios sustantivos respecto del sistema de las extradiciones.

A nivel del Sistema Interamericano existen instancias que vienen abordando la temática de la extradición en el marco de la lucha contra la corrupción en general, aunque sin que se distinga específicamente a la “gran corrupción” en esta tarea. Por ejemplo, el Comité de Expertas y Expertos en el Mecanismo de Seguimiento de la Implementación de la Convención Interamericana contra la Corrupción (MESICIC), bajo el actual formato de presentación de informes contempla que los Estados proporcionen información sobre la implementación del artículo XIII de la Convención que regula lo relativo a la extradición (SG/MESICIC/doc.229/08.rev2). Sin embargo, la aproximación que se le ha dado para que los Estados proporcionen información sobre la base del  formato no llega a abordar directamente las complejidades operativas antes identificadas[ii].

Por otro lado, las Reuniones de Ministros de Justicia u otros Ministros, Fiscales y Procuradores Generales de las Américas (REMJA) han procurado constituirse en el foro técnico y político para abordar lo relativo a la cooperación jurídica internacional en la región (REMJA-VII/doc.6/08 rev.3, actualizado). Específicamente, el Grupo de Trabajo de las REMJA en Cooperación Jurídica en Materia Penal viene tratando el tema de la extradición para poder hacer de esta un mecanismo más eficiente (OEA/Ser.6CP/CSH-1975). Como resultado de ello, el Grupo de Trabajo inicialmente analizó la propuesta presentada por la delegación de Argentina de un “Instrumento Jurídico Interamericano sobre Extradición” (PENAL/doc.43/18), pero tras su evaluación decidió más bien seguir el camino de elaborar una “Ley Modelo en Materia de Extradición” (PENAL/doc.44/18rev.1)[iii].

Cabe destacar que a nivel de las reuniones intergubernamentales de expertos de composición abierta para mejorar la cooperación internacional en el marco de la Convención de de la ONU contra la Corrupción, de manera reiterada se viene alentando a los Estados partes a que simplifiquen los procedimientos pertinentes, con arreglo a su derecho interno, y adopten, entre otras, las medidas adecuadas para hacer más efectivos los procesos de extradición (CAC/COSP/EG.1/2019/4).

La cooperación jurídica en materia penal, y específicamente lo relativo a las extradiciones en casos de lucha contra la corrupción, se ha visto beneficiada por los trabajos desarrollados en estos foros, de allí también la importancia de que haya un adecuado acompañamiento para la implementación efectiva de sus medidas y recomendaciones por parte de los Estados. Sin embargo, hay espacio para dar pasos adicionales más ambiciosos, especialmente, en materia de gran corrupción, a fin de simplificar, homogeneizar y hacer más expeditivos los procedimientos de extradición sin que ello, claro está, implique generar espacios en donde se pongan en riesgo los derechos de los extraditables.

*Diplomático y abogado.

**Las opiniones expresadas en este documento son de exclusiva responsabilidad del autor y no representan necesariamente la posición del Ministerio de Relaciones Exteriores del Perú. Por otro lado, quisiera agradecer a las personas que generosamente colaboraron con sus ideas y sugerencias durante la elaboración del texto.

[i] A nivel de Naciones Unidas cabe traer a colación la resolución A/RES/45/116, del 14 de diciembre de 1990, a través de la cual se aprobó el Tratado Modelo de Extradición a fin de que sirva de referencia a los Estados para negociar y concertar acuerdos bilaterales en la materia (actualizado a través de la resolución A/RES/52/88 del 12 de diciembre de 1997).

[ii] El formato refiere a cuatro aspectos: 1) identificar si puede considerar a la Convención como la base jurídica para la extradición en función de los delitos tipificados en esta; 2) si se puede denegar una solicitud de extradición en razón de la nacionalidad de la persona materia de la solicitud; 3) si se puede detener a la persona requerida u adoptar otras medidas que aseguren su comparecencia; y 4) referir los resultados objetivos que se han obtenido con la aplicación de las normas u otras medidas vigentes en materia de extradición en relación a los delitos previstos en la Convención.

[iii] La diferencia entre un “Instrumento Jurídico Interamericano sobre Extradición” y una “Ley Modelo en Materia de Extradición” es sustantiva. En tanto que en el primer caso se trataría de un instrumento con vocación de convertirse en un tratado, mientras que el segundo podría alcanzar el nivel de una recomendación en el marco de una resolución del Sistema Interamericano para que los Estados adecúen su legislación interna a lo previsto en la ley modelo.  Cabe señalar que en el 2004 bajo los trabajos de la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito se desarrolló una propuesta de Ley Modelo sobre Extradición (https://www.unodc.org/documents/corruption/Publications/2017/Model_Law_Extradition_Spanish.pdf).