Perú: nueva crisis política de una república bicentenaria pero aún adolescente

David Lovatón Palacios*

El Perú: retrato de un país adolescente

(Luis Alberto Sánchez)

Una nueva crisis política tuvo en vilo a todo el país. En sesión del pleno del Parlamento del pasado 10 de septiembre, un congresista difundió tres (03) audios de conversaciones privadas sostenidas por el presidente de la República, sus asistentes más cercanas y un personaje de la farándula nacional. Sólo en uno de dichos audios se escuchan algunas afirmaciones del presidente que podrían acarrear una posible responsabilidad penal por obstrucción de la justicia luego, por cierto, de las respectivas investigaciones fiscales y judiciales. Sin embargo, estos audios bastaron para que, al día siguiente, un grupo importante de congresistas aprobara una moción de vacancia por la causal de “incapacidad moral permanente” contemplada en el artículo 113.2° de la Constitución. Si bien el pasado 18 de septiembre la mayoría del Parlamento rechazó esta vacancia presidencial, cualquier cosa pudo pasar y cualquier cosa aún puede ocurrir hasta las elecciones generales de abril del 2021. En forma innecesaria e irresponsable, sumaron una nueva crisis política a la catástrofe sanitaria y económica que el Perú viene padeciendo como consecuencia de la pandemia.

El mismo día que el Parlamento votó sobre la vacancia presidencial, las cifras oficiales eran de 762,865 contagiados y 31,369 fallecidos por el coronavirus[1]. En tan sólo seis (06) meses han muerto por el coronavirus en el Perú casi la mitad de personas que murieron en dos (02) décadas de conflicto armado interno según la proyección de víctimas que documentó el Informe Final de la Comisión de la Verdad y Reconciliación (CVR) en el Perú.[2] Por su parte, la economía peruana caerá este año 2020 en 12.7% según las últimas proyecciones del Banco Central de Reserva (BCR).[3]

Estas cifras nos hacen coincidir con el analista político Alberto Vergara cuando afirma que estamos no sólo ante una crisis sanitaria y económica, sino que estamos frente a una verdadera “calamidad” nacional y a una crisis del “Estado nacional”[4]. Es una de las peores catástrofes que el Perú haya vivido en su vida republicana, tan sólo comparable -en devastación económica y pérdidas humanas- a la guerra del Pacífico en el siglo XIX y al conflicto armado interno del siglo XX. El actual gobierno del presidente Martín Vizcarra pudo haber hecho mejor algunas cosas para enfrentar esta pandemia, pero dudamos que otro gobernante podría haber hecho mucho más, con el precario sistema de salud que teníamos, y frente a una situación absolutamente nueva e inesperada.

Sin embargo, todo parece indicar que varios congresistas no son plenamente conscientes de la gravedad de la actual situación o, peor aún, prima el cálculo político. Ciertamente el presidente de la República Martín Vizcarra, en su momento, deberá responder ante la justicia por los audios difundidos y, desde ahora, ante la ciudadanía, por rodearse de un entorno de colaboradores tan tóxico y por vincularse a un personaje de la farándula tan lamentable. Pero consideramos que los hechos dados a conocer por tales audios no justificaban la vacancia presidencial por “incapacidad moral permanente”.

El artículo 117° de la Constitución peruana contempla los únicos supuestos en los que un presidente de la República en funciones puede ser acusado por el Parlamento y eventualmente destituido: “por traición a la Patria; por impedir las elecciones presidenciales, parlamentarias, regionales o municipales; por disolver el Congreso, salvo en los casos previstos en el artículo 134 de la Constitución, y por impedir su reunión o funcionamiento, o los del Jurado Nacional de Elecciones y otros organismos del sistema electoral.

En un modelo de gobierno de presidencialismo atenuado como el peruano, resulta razonable que el presidente de la República en ejercicio sólo pueda ser destituido por el Parlamento por ciertas causales excepcionales y realmente graves. Sin perjuicio de ello, en un artículo reciente sobre otra crisis política peruana reciente hemos opinado que, a futuro, dicho artículo 117° podría ser materia de reforma constitucional y adicionarle otras causales de destitución, como actos de gran corrupción o graves violaciones de derechos humanos.[5]

Sin embargo, lo acontecido recientemente en el Perú no se ajusta a dicho esquema constitucional de equilibrio de poderes, de pesos y contrapesos (checks and balances) entre Ejecutivo y Legislativo, sino a una distorsión constitucional que, a futuro, también debería ser materia de reforma. El artículo 113° de la Constitución contempla una figura radicalmente distinta a la acusación y eventual destitución del presidente: regula los supuestos en los que el cargo de presidente(a) de la República queda “vacante” (vacío) y, por ende, el Parlamento declara la “vacancia” del mismo.

En consecuencia, todos los supuestos de vacancia presidencial son objetivamente verificables por el Parlamento y suponen la constatación de hechos: muerte o permanente incapacidad física del presidente; renuncia del presidente, aceptada por el Congreso; salir del territorio nacional sin permiso del Congreso o no regresar a él dentro del plazo fijado y haber sido destituido tras haber sido acusado por las causales contempladas en el ya mencionado artículo 117° constitucional. Como se puede apreciar, todos estos supuestos de vacancia presidencial son verificables y no admiten mayor controversia… salvo uno: la “incapacidad moral permanente”.

El artículo 113.2° constitucional no sólo contempla la “incapacidad física permanente” como causal de vacancia, sino también la “incapacidad moral permanente”, supuesto de hecho cuya poca claridad e indeterminación ha generado un debate acerca de su contenido, de obligada valoración ética o moral. Este ha sido el resquicio constitucional del cual se han valido los tres (03) pedidos de vacancia presidencial de los últimos años y que han puesto en jaque el ya precario equilibrio de poderes en el Perú.

Según los antecedentes histórico constitucionales,[6] esta causal de vacancia presidencial de “incapacidad moral permanente” fue introducida en la Constitución peruana de 1839 y a partir de ahí permaneció en los sucesivos textos constitucionales. Inicialmente fue entendida como incapacidad “mental” permanente, lo que -al menos en forma parcial- resultaría algo más objetivamente verificable y guardaría coherencia con la lógica de la vacancia: no ser una sanción sino una medida para darle continuidad al Poder Ejecutivo.

Pero en los últimos años esta causal de “incapacidad moral permanente” ha sido interpretada no en clave médica sino moral. En consecuencia, en el reciente proceso parlamentario de vacancia presidencial, la evaluación de si los hechos revelados por los audios incapacitan -o no- moralmente y en forma permanente al Presidente de la República, entró en el terreno de la valoración política y moral; terreno en el que puede incurrirse en excesos y arbitrariedades. ¿Bajo qué parámetros se determina la incapacidad moral permanente de un presidente?

De acuerdo al último debate parlamentario, para varios congresistas esta valoración moral es tan sólo una decisión política del Parlamento. Discrepamos. Toda potestad constitucional, por parte de cualquier autoridad, debe ser ejercida conforme a la Constitución y de acuerdo al principio de interdicción de la arbitrariedad:[7]El poder del Estado emana del pueblo. Quienes lo ejercen lo hacen con las limitaciones y responsabilidades que la Constitución y las leyes establecen” (art. 45° constitucional)

En consecuencia, esta potestad del Parlamento de vacar al presidente de la República por incapacidad moral permanente, no debe ser ejercida de manera tal que vulnere el equilibrio de poderes de nuestro modelo de gobierno de presidencialismo atenuado. No es admisible que este mecanismo sea ejercicio como una sanción, y más aún, de forma expedita, de modo que en diez (10) días se pueda destituir a un Presidente, sin respetar las garantías del debido proceso (derecho de defensa, debida motivación de las decisiones, entre otras). Ya en su momento advertimos en torno al pedido de vacancia del entonces presidente Pedro Pablo Kuczynski que, de no ejercerse en forma razonable y proporcional, la figura de la vacancia presidencial corre el riesgo de devenir en un “linchamiento presidencial”.[8]

En los próximos meses el Tribunal Constitucional (TC) -que se ha erigido en el gran árbitro en estas crisis políticas e institucionales- deberá pronunciarse sobre esta materia, al resolver la demanda competencial que el Poder Ejecutivo interpuso en contra del Congreso de la República al considerar que el uso excesivo de la causal de vacancia presidencial por “incapacidad moral permanente”, menoscaba inconstitucionalmente el periodo presidencial y la potestad de gobernar del Presidente. Sin duda, será fundamental que el TC interprete el contenido constitucionalmente protegido de la facultad del Congreso y los límites de la figura de la vacancia presidencial, en especial cuando se invoque la causal de “incapacidad moral permanente”; sin perjuicio que en un futuro proceso de reforma constitucional se evalúe la pertinencia de mantener o no, esta causal de vacancia tan controversial.

Por otro lado, deja mal sabor no sólo esta crisis política que bien pudo evitarse en un momento tan difícil como el actual, sino también la irrupción en la escena política de las Fuerzas Armadas, luego de dos décadas que han permanecido en sus cuarteles, como corresponde. El artículo 169° de la Constitución peruana dispone que “Las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional no son deliberantes. Están subordinadas al poder constitucional.”; mandato constitucional que los militares han respetado luego de la caída del régimen de Fujimori y Montesinos y que, en pleno estado de emergencia por la actual pandemia, han seguido honrando sin vulnerar derechos fundamentales.

En ese sentido, es un retroceso que el presidente del Congreso -en plena crisis política- se haya comunicado con algunos de los máximos jefes militares para transmitirles calma en caso de que el Congreso llegara a remover al presidente de la República, a través de la vacancia, algo que finalmente no se produjo. También deja un mal sabor que los principales jefes militares hayan aparecido detrás del primer ministro y de los ministros de defensa y de justicia en una reciente conferencia de prensa en plena crisis política. En todo caso, confiamos que las fuerzas armadas sigan comportándose dentro del marco constitucional.

Finalmente, es probable que este ríspido escenario de enfrentamiento político entre el Legislativo y el Ejecutivo continúe en los meses de mandato que les queda hasta julio del 2021. El nuevo Parlamento que fue elegido tan sólo en enero del presente año 2020, luego que el anterior fuese constitucionalmente disuelto por el presidente de la República, parece estar dispuesto -pese a la pandemia- a seguir midiendo fuerzas con el gobierno en varios frentes. A pesar que el próximo año 2021 el Perú cumple su bicentenario como República independiente, aún parece que nos comportamos como un país adolescente.

*Asesor legal DPLF, Profesor principal PUCP


[1] https://twitter.com/Minsa_Peru/status/1307432567734403072/photo/1

[2] http://www.cverdad.org.pe/ifinal/pdf/Tomo%20-%20ANEXOS/ANEXO%202.pdf

[3] Diario El Comercio, edición impresa del 19 de septiembre del 2020, p. 23

[4] La crisis del COVID-19 como Aleph peruano
(https://ciup.up.edu.pe/analisis/la-crisis-covid-19-como-aleph-peruano/)

[5] Equilibrio de poderes y estabilidad política en Perú: entre la volatilidad y la necesidad de reforma (https://dialogoderechoshumanos.com/agenda-estado-de-derecho/equilibrio-de-poderes-y-estabilidad-politica-en-peru-entre-la-volatilidad-y-la-necesidad-de-reforma)

[6] García Chávarry, Abraham. La incapacidad moral permanente como causal de vacancia presidencial en el sistema constitucional peruano. En: Revista Pensamiento Constitucional N° 18. Lima: Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP), 2013, pp. 383-402. http://revistas.pucp.edu.pe/index.php/pensamientoconstitucional/article/viewFile/8962/9370

[7] El principio de interdicción de la arbitrariedad postula que en el Estado constitucional no hay zonas exentas de control constitucional (STC N° 0090-2004-AA/TC)

[8] En defensa de la Constitución: vacancia por incapacidad moral y debido proceso. En: Revista Ideele N° 275. Lima: Instituto de Defensa Legal. https://revistaideele.com/ideele/content/en-defensa-de-la-constituci%C3%B3n-vacancia-por-incapacidad-moral-y-debido-proceso

Foto: Presidencia Perú / Flickr

Acerca de Justicia en las Américas

Este es un espacio de la Fundación para el Debido Proceso (DPLF, por sus siglas en inglés) en el que también colaboran las personas y organizaciones comprometidas con la vigencia de los derechos humanos en el continente americano. Aquí encontrará información y análisis sobre los principales debates y sucesos relacionados con la promoción del Estado de Derecho, los derechos humanos, la independencia judicial y el fortalecimiento de la democracia en América Latina. Este blog refleja las opiniones personales de los autores en sus capacidades individuales. Las publicaciones no representan necesariamente a las posiciones institucionales de DPLF o los integrantes de su junta directiva. / This blog is managed by the Due Process of Law Foundation (DPLF) and contains content written by people and organizations that are committed to the protection of human rights in Latin America. This space provides information and analysis on current debates and events regarding the rule of law, human rights, judicial independence, and the strengthening of democracy in the region. The blog reflects the personal views of the individual authors, in their individual capacities. Blog posts do not necessarily represent the institutional positions of DPLF or its board.

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