Daniel Cerqueira*
Este artículo se publica como producto de la alianza de Agenda Estado de Derecho y el blog Justicia en las Américas de DPLF.
Este artículo describe algunas prácticas de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) con relación a la facultad para convocar audiencias, a partir del análisis de datos estadísticos de los últimos veinte años. El artículo comenta asimismo algunas tendencias recientes en la materia y sugiere una política institucional dirigida a ampliar el acceso de la sociedad civil a este mecanismo.
Evolución de las prácticas de la CIDH sobre audiencias
La facultad para convocar audiencias fue reconocida inicialmente en el Reglamento de la CIDH de 1966, como una herramienta para recibir alegatos sobre casos contenciosos. Las “audiencias generales o temáticas” pasaron a ser empleadas a partir de finales de la década de los ochentas, aun cuando esta modalidad no estaba contemplada en el reglamento entonces vigente. Su regulación tuvo lugar solamente con el cambio reglamentario de 2000, cuyo Capítulo VI, titulado “Audiencias ante la Comisión”, se ha mantenido prácticamente inalterado.
Mientras las audiencias sobre casos tienen por objeto “recibir exposiciones verbales y escritas de las partes sobre hechos nuevos e información adicional a la que ha sido aportada durante el procedimiento” (art. 64.1 del Reglamento actual), las generales o temáticas permiten a las personas interesadas “presentar a la Comisión testimonios o informaciones sobre la situación de los derechos humanos en uno o más Estados, o sobre asuntos de interés general” (art. 66.1).
Algunas reglas sobre audiencias han sido institucionalizadas por medio de prácticas reiteradas, comunicados de prensa o información publicada en su página web. Es el caso de las pautas de conducta y tiempo asignado a cada parte; el momento para solicitar intervenir en audiencias de oficio o requeridas por un Estado; la dinámica de las audiencias virtuales e híbridas; entre otras.
En octubre de 1999, la CIDH inició la práctica de convocar “reuniones de trabajo”, cuya finalidad es escuchar a la parte peticionaria y al Estado, en casos en etapas de cumplimiento de informe de fondo, arreglo amistoso o con informes de solución amistosa homologados; así como medidas cautelares. Actualmente, las reuniones de trabajo son realizadas incluso fuera de los períodos de sesiones.
Las audiencias temáticas son un mecanismo de alerta frente a rupturas institucionales y crisis de derechos humanos. Organizaciones de la sociedad civil (OSC) las han utilizado para visibilizar retrocesos democráticos, violaciones graves y sistemáticas y para posicionar la situación de grupos históricamente discriminados en la agenda hemisférica. Durante la década de los noventas, éstas versaron casi exclusivamente sobre la situación general de los derechos humanos en un único país. Con el tiempo, pasaron a abarcar una gran variedad de asuntos en un país o región del continente.
Estadísticas en los últimos 20 años y tendencias recientes
Tal como se observa en el gráfico abajo, hasta la pandemia del Covid-19, la CIDH solía otorgar un promedio superior a 100 audiencias por año, con un aumento progresivo de las temáticas y disminución de las audiencias sobre casos y medidas cautelares, a partir de 2009. En 2017-18 se amplió el número de audiencias de oficio a un 10%-14% del total, proporción que se ha mantenido en los últimos dos años. 2020 fue una excepción, con solo una audiencia de oficio.
Por razones obvias, entre 2020 y 2021 la CIDH redujo drásticamente el número de audiencias concedidas. La continuidad de las audiencias en formato virtual durante los años críticos de la pandemia fue una medida positiva que le permitió monitorear las violaciones derivadas de respuestas inadecuadas a la crisis sanitaria y a las medidas restrictivas a las libertades individuales que no se encontraban justificadas en razones de bioseguridad. La posibilidad de intervenir oralmente por medios virtuales durante las audiencias no es algo nuevo, aunque era poco utilizada por la CIDH antes de la pandemia.
A partir del año 2020 se observa un repunte de las audiencias sobre casos y medidas cautelares en una proporción que no se veía desde el 2009 (20% del total, aproximadamente). Dicha tendencia, sumada a la disminución general de las audiencias otorgadas, implica un recorte significativo de las audiencias temáticas. Entre los trienios 2013-15 y 2020-22, por ejemplo, el recorte es de un 55%: de 331 a 152.
Aunque la CIDH no publica el número de solicitudes recibidas –lo que sería un buen ejercicio de transparencia– sobran elementos para concluir que el número de solicitudes rechazadas actualmente es drásticamente superior al de 20 años atrás. Lo anterior, bajo la premisa de que, al igual que otros mecanismos, como las peticiones y medidas cautelares, la curva de nuevas solicitudes de audiencia aumenta a cada año.
Fuente: sección sobre audiencias de la página web de la CIDH
Si bien las prácticas de la CIDH tuvieron que adaptarse a la pandemia entre 2020 y 2022, el período de sesiones de marzo de 2023 mantuvo un número sorpresivamente bajo de audiencias: 18, siendo tres sobre casos y 15 temáticas.
No se realizaron audiencias sobre Guatemala, pese a los graves retrocesos institucionales en el país y a la inhabilitación arbitraria de candidatos a la presidencia, a pocos meses del proceso electoral. Tampoco hubo audiencias sobre Perú, país que atraviesa una crisis sociopolítica y una oleada represiva desde hace varios meses. Habiendo anunciado solamente tres períodos de sesiones en 2023, la CIDH parece haber consolidado un número de audiencias inferior a 60.
Al anunciar el período de sesiones de julio, la CIDH indicó que las audiencias serán exclusivamente virtuales. Desde luego, la posibilidad de intervenir virtualmente amplía el acceso a quienes enfrentan dificultades económicas, de movilidad o para la gestión de visas. Sin embargo, la imposición general de la modalidad virtual se da en la contravía de otros organismos internacionales, incluyendo la OMS, que han retomado las reuniones presenciales. Cabe recordar que la propia CIDH había adoptado el formato híbrido de audiencias en diciembre de 2021, cuando la pandemia aún se encontraba vigente.
Finalmente, entre las demás prácticas recientes que comprometen la eficacia e impacto de las audiencias, podemos destacar las siguientes:
- Acumulación de varias solicitudes sin un criterio claro y sin informar el objeto de las audiencias acumuladas. Tal situación impone un reto importante de coordinación en la distribución del tiempo de intervención de cada organización y en el diseño de una presentación coherente, sobre todo cuando las solicitudes versan sobre temas distintos.
- Asignación de un nombre a la audiencia distinto al propuesto por los peticionarios. En algunas ocasiones, el nombre asignado extrapola y/o desnaturaliza el objeto de la audiencia, por lo que algunas OSC terminan dando difusión bajo un título distinto al fijado por la CIDH en el calendario oficial de audiencias y en sus redes sociales.
- Exceso de períodos de sesiones fuera de su sede en Washington DC, en condiciones que implican desafíos tales como la lejanía entre alojamientos disponibles y local de las reuniones, control excesivo de seguridad por parte de las autoridades del país sede, costos exorbitantes de alojamiento y traslado, instrumentalización política de la presencia de la CIDH por parte del gobierno anfitrión, menor impacto mediático debido a la falta de interés de los medios locales, etc.
Aunque los períodos de sesiones fuera de la sede fueron iniciados en julio de 2006, se trataba de una práctica excepcional, llevada a cabo una sola vez por año. Entre 2016 y 2019 la mayor parte de audiencias tuvo lugar en terceros países o en ciudades de Estados Unidos distintas a la sede de la CIDH.
Consideraciones finales
Los sucesivos cambios reglamentarios y de prácticas institucionales le han permitido a la CIDH dotar las audiencias de la flexibilidad necesaria para atender a las necesidades de organizaciones peticionarias, Estados y demás usuarios del Sistema Interamericano.
Las audiencias son una de las principales herramientas de trabajo de la Comisión para monitorear hechos de especial preocupación y para recibir información sobre algún tema, caso o medida cautelar. Además, proveen un espacio único en que varias OSCs convergen, intercambian información, planean iniciativas conjuntas e inciden ante actores que van mucho más allá de la Comisión.
La reducción en el número de audiencias, la preferencia por la modalidad virtual y la realización de períodos de sesiones en condiciones que presentan retos logísticos y financieros son prácticas institucionales que deberían ser reconsideradas, en tanto debilitan el impacto de esta valiosa herramienta de monitoreo y privan a las OSCs y demás usuarios del SIDH de un espacio fundamental de articulación. Por ende, se recomienda una política institucional más estable, que maximice el acceso de la sociedad civil y facilite un espacio de articulación entre quienes comparecen a la CIDH durante sus sesiones.
* Director de programa de Derechos Humanos y Recursos Naturales de la Fundación para el Debido Proceso (DPLF, por sus siglas en inglés).
Fotografía: Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), 186 Período de Sesiones, vía Flickr.
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