Rafael Jerez*

El post 2017 en el sistema electoral

Las últimas elecciones generales celebradas en Honduras el 26 de noviembre de 2017 estuvieron marcadas por la tensión constitucional por motivo de la reelección presidencial del presidente Juan Orlando Hernández, calificadas de ¨muy baja calidad técnica y carente de integridad¨ por el secretario general de la Organización de los Estados Americanos (OEA), Luis Almagro^[1], y en las que según la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (OACNUDH) se registraron por lo menos 23 fallecidos en un contexto postelectoral de graves violaciones a los derechos humanos^[2].  

Partiendo de este escenario, con el acompañamiento de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), la OEA y de organizaciones de la sociedad civil se promovió un proceso de reforma integral del sistema electoral. En diciembre de 2018, una misión de expertos en materia electoral de la OEA presentó un compendio de propuestas de reforma electoral al Congreso Nacional, una de las principales fue la separación institucional de la administración electoral y la resolución de los reclamos que se deriven de los procesos electorales y de la democracia interna de los partidos políticos^[3].

Después de 15 años de vigencia del Tribunal Supremo Electoral (TSE) como organismo encargado de organizar los procesos electorales y resolver reclamos como instancia administrativa y la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia (CSJ) como máxima autoridad judicial en materia electoral, el 24 de enero de 2019 el Congreso Nacional reformó la Constitución de la República dando creación a un Consejo Nacional Electoral (CNE) y un Tribunal de Justicia Electoral (TJE). Con esta reforma, el CNE asumió las competencias administrativas en materia electoral y el TJE la condición de máxima autoridad en materia de justicia electoral formando parte orgánica del Poder Judicial.

Una vez creadas las instituciones, la consecuencia lógica debió haber sido la aprobación de una nueva legislación electoral que regulara su funcionamiento y el desarrollo de los procesos electorales. No obstante, eso no se produjo, el segundo paso se dio aproximadamente 8 meses después de la reforma constitucional, el 10 de septiembre de 2019, cuando el Congreso Nacional aprobó el nombramiento de las autoridades electorales de las dos instituciones. El factor determinante para la selección de las autoridades electorales fue su afiliación política, según la Red por la Equidad Democrática en Honduras (REDH), sobre todo en el caso del CNE ^[4]. Con respecto al TJE, sus autoridades también tienen vínculos con los tres partidos políticos mayoritarios (Partido Nacional, Partido Liberal y Partido Libertad y Refundación), pero su carácter novel le colocó en una posición distinta a la del CNE para escribir su historia sin precedentes institucionales y con una inclinación más técnica-jurídica. 

Elecciones primarias: la primera prueba institucional

El 14 de marzo de 2021 se celebraron las elecciones primarias sin una nueva Ley Electoral ni la Ley Procesal Electoral. Fue un proceso atípico en el que se extendió la vigencia de la Ley Electoral y de las Organizaciones Políticas (LEOP) aplicable desde el 2004 y que fue diseñada para el extinto TSE. La LEOP se complementó con la Ley Especial para la Selección y el Nombramiento de Autoridades Electorales, Atribuciones, Competencias y Prohibiciones que el Congreso Nacional aprobó en agosto de 2019 para regular el proceso de nombramiento de las autoridades electorales y que estableció las competencias básicas del CNE y TJE. Estas fueron las bases normativas que los candidatos tendrían que utilizar para presentar reclamos ante los dos organismos en las elecciones primarias. 

En este proceso, la Oficina de Impugnaciones del CNE recibió 290 reclamos por inconsistencias en las actas de cierre de resultados en las Mesas Electorales Receptoras de Votos (MER), este número contrasta con los 147 reclamos recibió en las elecciones primarias de 2017. Hubo un incremento del 49%. Por su parte, al no tener una Ley Procesal Electoral, el TJE también tuvo que recurrir a la legislación secundaria en materia administrativa y civil en el sistema jurídico hondureño para poder operar. Adicionalmente, el Congreso Nacional autorizó al TJE para que emitiera reglamentos y manuales de procedimientos administrativos para regular la forma de presentación y procesamiento de los reclamos. El TJE aprobó el Manual Procesal sobre Recuento Jurisdiccional que estableció el recurso de apelación contra las resoluciones emitidas por el CNE como mecanismo para acceder a la justicia electoral^[5]. En total, el TJE recibió 45 recursos de apelación en el marco de las elecciones primarias, de los cuales solo 1 fue declarado ha lugar y 7 parcialmente ha lugar^[6].

El 55% de los reclamos que recibió el TJE corresponde al nivel electivo de diputaciones al Congreso Nacional, 24% a la contienda municipal y 2% al nivel electivo presidencial. El porcentaje de efectividad en la resolución de los reclamos refleja el carácter prematuro de la justicia electoral y el largo camino de aprendizaje que hay por delante. Asimismo, la concentración de los reclamos en los niveles electivos legislativos y municipales demuestra la importancia de descentralizar el acceso a la justicia electoral en todos los departamentos y municipios del país. 

El fantasma de la justicia constitucional en los procesos electorales

Un día previo a la convocatoria de las elecciones generales a celebrarse el 28 de noviembre de 2021, el Congreso Nacional aprobó la Ley Electoral de Honduras, pero no discutió ni aprobó la Ley Procesal Electoral. En lo atinente a este análisis, la nueva ley electoral establece que el CNE es el organismo competente para conocer y resolver reclamos administrativos. Después, en el artículo 6, la ley dispone que «los acuerdos y resoluciones que se emitan por el CNE en materia de su competencia son susceptibles del recurso de apelación ante el TJE» en calidad de máxima autoridad jurisdiccional en materia electoral. Aunque pareciera claro que con la nueva ley electoral las competencias se dividen entre el CNE y el TJE, hay un cabo suelto que puede generar problemas. Cuando se produjo la reforma constitucional que creó los nuevos órganos electorales en enero de 2019, el artículo 53 de la Constitución que atribuye al TJE la calidad de máxima autoridad en la materia, también establece que «contra sus sentencias no cabe recurso alguno, sin perjuicio de lo dispuesto en la Ley sobre Justicia Constitucional». 

La Ley sobre Justicia Constitucional tiene como objeto el desarrollo de las garantías constitucionales ante la Sala de lo Constitucional de la CSJ. La acción de amparo es parte de esas garantías y se puede interponer para mantener o restituir en el goce de los derechos o garantías constitucionales. Pero, por otro lado, la ley que aprobó el Congreso en septiembre de 2019 para regular la elección de las autoridades del TJE, también le atribuyó a esta institución la competencia de resolver recursos contra los actos que violen los derechos políticos electorales de los ciudadanos. Es decir, tanto la Sala de lo Constitucional de la CSJ como el TJE pueden conocer de acciones contra actos que violen los derechos políticos. 

En las vísperas del proceso electoral, se produjo un caso que deja en evidencia los vacíos e incongruencias en la justicia electoral y los problemas que pueden producir. Mario Moncada fue el candidato ganador de las elecciones primarias a nivel municipal para la alcaldía de Talanga, departamento de Francisco Morazán, en el Partido Libertad y Refundación. Moncada es hermano de la consejera del CNE, Rixi Moncada. El artículo 214.II de la Ley Electoral de Honduras prohíbe que los parientes, en este caso un hermano, de los consejeros del CNE sean inscritos como candidatos a las Corporaciones Municipales. En consecuencia, Moncada fue inhabilitado por el CNE, presentó una apelación ante el TJE y fue declarada sin lugar. Acto seguido, Moncada acudió a la Sala de lo Constitucional de la CSJ por vía de una acción de amparo, alegando la violación de sus derechos políticos. Al 21 de noviembre de 2021, la Sala no ha resuelto esta acción. 

Este episodio es un ejemplo sobre los riesgos que conllevan celebrar elecciones en las que no hay una Ley Procesal Electoral que le permita al TJE desarrollar su institucionalidad y restringir los escenarios en los que un candidato o candidata pueden acudir a la Sala de lo Constitucional. Otro precedente que sirve para reafirmar el porqué la Sala no debe tener participación en el proceso electoral se dio en el marco de las elecciones generales de 2017. En este proceso interpusieron 18 acciones de amparo ante la Sala de lo Constitucional, de las cuales 17 procedían contra resoluciones del TSE^[7]. Para septiembre de 2018, casi un año después del proceso electoral, 13 de las 18 acciones de amparo no habían sido resueltas por la Sala. Esta inactividad violenta la prontitud con la que la acción de amparo debe resolverse para restituir el goce de los derechos constitucionales. ¿Cuál sería el escenario en estas elecciones si un reclamo en el nivel presidencial termina en la Sala? ¿Qué pasaría si la Sala repite el patrón de atrasos para resolver acciones como en el 2017? ¿En qué queda la autoridad del TJE?

Fuente: Elaboración propia.

La creación de dos organismos electorales especializados tenía el espíritu de evitar la concentración de competencias en el CNE, limitar la participación de la Sala de lo Constitucional en materia electoral y, sobre todo, responder con prontitud y eficacia a las acciones de protección de los derechos políticos electorales de los candidatos políticos y los ciudadanos. Si el proceso electoral general continúa desarrollándose con un ambiente polarizado y conflictivo entre los liderazgos políticos y los intentos de los partidos políticos de entrometerse en las decisiones del CNE, incrementan las probabilidades de que esa conflictividad se traduzca en la presentación de reclamos contra los resultados ante el TJE. Pero también sigue abierta la puerta para que los candidatos acudan estratégicamente a la Sala de lo Constitucional, desconociendo la autoridad del TJE, ocasionando más incertidumbre y el escalamiento de la violencia política como ocurrió en el 2017. 

^[1] Secretaría General de la Organización de los Estados Americanos. (2017). Comunicado de la Secretaría General de la OEA sobre las elecciones en Honduras. Disponible en: https://bit.ly/3wjx6Q6

^[2] Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos. (2018). Las violaciones a los derechos humanos en el contexto de las elecciones de 2017 en Honduras (p. 16). Disponible en: https://bit.ly/3040IFp

^[3] Organización de los Estados Americanos. (2021). Informe Final Propuesta de Reformas Electorales (pp. 21-30). Disponible en: https://bit.ly/3nZJFfW

^[4] Red por la Equidad Democrática en Honduras. (2021). Informe Final de las Observaciones Temáticas Elecciones Primarias 2021 (pp. 3-5). Disponible en: https://bit.ly/3mR0yty

^[5] Escrutinio es el acto a través del cual se analiza, verifica y suman los votos generados en una Mesa Electoral Receptora de Votos. Tribunal de Justicia Electoral. (2021). Manual Procesal sobre Recuento Jurisdiccional (p. 2). Disponible en: https://bit.ly/3BUwKk1

^[6] Tribunal de Justicia Electoral. (2021). Resultados Jurisdiccionales y Administrativos obtenidos por el Tribunal de Justicia Electoral: Período Elecciones Primarias e Internas 2021 (pp. 18,21). Disponible en: https://bit.ly/2ZSBuJQ

^[7] Jerez Moreno, R. (2019). Justicia electoral, el talón de Aquiles del sistema electoral hondureño. Envío, (57), 32. Disponible en: https://bit.ly/3bY1CWj. 

* Abogado por la Universidad Nacional Autónoma de Honduras y Maestrante en Derecho con énfasis en América Latina y Derecho Internacional por la Universidad de Texas en Austin. Investigador del Observatorio de Reformas Políticas en América Latina.

Imagen: AP Photo/Fernando Antonio