Lucas Carlos Lima e Lucas Mendes Felippe

Texto originalmente publicado no portal JOTA, disponível aqui.

Versão em espanhol aqui.

A Opinião Consultiva (OC) 26 da Corte Interamericana de Direitos Humanos (CtIDH), de 9 de novembro de 2020, explicitou os efeitos jurídicos em matéria de direitos humanos gerados pela saída de um Estado da Convenção Americana sobre Direitos Humanos (CADH) e da Carta da Organização dos Estados Americanos (OEA). O objetivo desse ensaio é apresentar uma primeira reação sobre algumas opções inovadoras e outras cautelosas adotadas pela CtIDH, no que tange: ao procedimento da jurisdição consultiva, aos critérios jurídicos sobre a retirada dos tratados e às obrigações dos Estados remanescentes em relação aos denunciantes.

Discussões quanto ao procedimento consultivo

Quanto ao procedimento consultivo, a Corte Interamericana novamente realizou ajustes na questão solicitada, poder atribuído a si mesma desde a OC-7/86, mas utilizado principalmente em pareceres recentes, como a OC-23/17 e a OC-25/18. Como no passado, esta técnica permitiu à Corte a manifestação sobre alguns aspectos jurídicos originalmente não solicitados. Apesar de já ter se utilizado de uma doutrina de prudência para não emitir uma OC quando fatores políticos desvirtuariam a jurisdição,[1] o objeto dessa consulta foi considerado revestido de alcance prático e com aplicabilidade, apesar das alegações de sua ligação com a recém retirada da Venezuela da Convenção, reforçadas pela emissão de uma opinião divergente pelo Juiz Raúl Zaffaroni.

Com a alteração da terceira questão apresentada, a CtIDH se manifestou sobre qual o dever dos demais Estados membros da OEA em qualquer situação de denúncia (retirada) da CADH ou da Carta da OEA, e não apenas quando o país denunciante realizasse graves e sistemáticas violações de direitos humanos, como a Colômbia havia limitado sua pergunta original. A sugestão de que esse tipo de alteração busca se afastar dos casos fáticos subjacentes[2] pode estar ligada à questão venezuelana, mas, com isso, a Corte chama atenção para uma postura mais ativa dos Estados membros em defesa do Sistema Interamericano.

A Corte também flexibilizou um requisito formal contido no artigo 70 de seu Regulamento, de apresentação de uma pergunta precisa e com a indicação dos dispositivos convencionais a serem interpretados, considerando suficiente que a Colômbia tenha anexado ao pedido uma lista de dispositivos relevantes. Nesse âmbito, a Corte permitiu que outros dispositivos não indicados na solicitação, mas que surgiram em diversas observações escritas e nas falas dos participantes da audiência pública, sejam objeto de consideração.

Os critérios jurídicos (e políticos) sobre a retirada de tratados

As duas primeiras perguntas apresentadas pela Colômbia diziam respeito às obrigações em matéria de direitos humanos que subsistem para um Estado membro da Organização dos Estados Americanos (i) que denuncia a Convenção Americana e (ii) que, não sendo parte da CADH, denuncia a Carta da OEA. Ao respondê-las, a Corte reforçou interpretações anteriores sobre obrigações derivadas principalmente do artigo 78 da CADH e do artigo 143 da Carta da OEA. Em ambos os casos reafirmou que as obrigações permanecem intactas até a denúncia efetiva ocorrer, que a retirada não possui efeito retroativo, mantendo o poder de se pronunciar sobre atos iniciados no período de vigência do tratado ou antes da denúncia efetiva e continuados no tempo, além do dever de cumprir com obrigações estipuladas pelos respectivos órgãos de monitoramento.

Em qualquer caso se explicita que “as normas consuetudinárias, as derivadas de princípios gerais de direito e as pertinentes ao jus cogens continuam a vincular o Estado em virtude do direito internacional geral” (para. 175). Cuida-se de uma afirmação importante vez que, em tempos recentes, a Corte Interamericana parece particularmente inclinada a reconhecer regras dessa natureza. Em outras palavras, ainda que ocorra a saída do tratado, os Estados permanecem vinculados a um conjunto de normas e intepretações que fazem parte do direito consuetudinário geral ou regional.

Ainda que tenha sido abordado observações de alguns participantes do procedimento, a Corte se absteve de estabelecer o conteúdo desse núcleo consuetudinário e não adentrou em discussões tais como a regionalização de algumas dessas normas. Dessa forma, se limitou a mencionar o texto de dispositivos clássicos sobre a temática, como o artigo 53 da CVDT ou os dispositivos 40, 41 e 48 dos Artigos sobre a Responsabilidade Internacional dos Estados por Atos Ilícitos. A Corte Interamericana brevemente expôs uma lista de quais normas de jus cogens reconheceu em sua jurisprudência para, em seguida, indicar que a Corte Internacional de Justiça em algumas ocasiões foi ilustrativa no que diz respeito a tais normas.

Ao examinar a denúncia dos demais tratados de direitos humanos do sistema, a CtIDH concluiu que todos exigem denúncia específica, ainda que o respectivo Estado se retire da CADH e da Carta da OEA. Nos casos dos tratados que não possuem cláusula de denúncia, como os Protocolos Relativo à Abolição da Pena de Morte e de San Salvador, ainda que adicionais à CADH, a Corte os entendeu como tratados independentes e deixou em aberto a solução de controvérsias relativas para uma ocasião em que algum Estado tente denunciá-los.

Para analisar especialmente a cláusula de denúncia da CADH, a Corte recorreu à “prática estatal” de denúncia a tratados e realizou alguns apontamentos sobre o procedimento doméstico nos países para esse fim. Em geral esse é um procedimento encabeçado pelo Executivo, mas a CtIDH enfatizou a ocorrência de um “debate plural, público e transparente no interior dos Estados” (para. 64), após levantamento de dispositivos constitucionais que, em muitos casos, também indicariam como procedente recorrer ao princípio do paralelismo das formas, dado que o processo de ratificação de tratados comumente passa pelo Poder Legislativo.

As obrigações dos Estados Membros da OEA em relação aos Estados denunciantes

A noção de garantia coletiva é cardeal na OC-26/20, definida como uma obrigação de proteção erga omnes partes “que possuem tanto os Estados Partes da Convenção [Americana sobre Direitos Humanos] como os Estados Membros da OEA entre si, para assegurar a efetividade desses instrumentos” (para. 164). Ainda que seja uma obrigação cujo controle de descumprimento não estaria delegado a um órgão específico da OEA, a Corte derivou uma série de comportamentos esperados dos demais Estados para a salvaguarda dos direitos humanos no continente.

A CtIDH também apontou como “central” que os demais Estados avaliem o contexto político do país denunciante. Logo, eles devem indagar se a retirada se deu, por exemplo, como uma resposta a uma decisão emitida pelo sistema que os desagradou, em contextos de exceção ou sob uma erosão democrática. Muitos desses conceitos são fontes de grande discussão, de maneira que qualquer avaliação de cenário pode gerar dúvidas, mas optou-se por deixar para o âmbito político tal exame.

Assim, a Corte encorajou a expressão pelos Estados Membros de suas observações ou objeções que estimem pertinentes, com base na noção de garantia coletiva, especialmente durante o período anterior à efetivação da denúncia. A CtIDH atribuiu a eles a centralidade no dever de fazer valer essas regras transitórias explicitadas anteriormente, além de brindar a proteção internacional aos nacionais desses países, derivada do direito internacional dos direitos humanos, direito internacional humanitário e direito dos refugiados.

A CtIDH, inclusive, depreendeu o dever dos Estados de “atuar conjuntamente e cooperar para proteger os direitos e liberdades que se comprometeram internacionalmente a garantir através do pertencimento à organização regional”, devendo, inclusive, “realizar os esforços diplomáticos bilaterais e multilaterais, assim como exercer seus bons ofícios de forma pacífica, para que aqueles Estados que tenham efetivado sua retirada da OEA voltem a se incorporar ao sistema regional” (para. 173).

Considerações finais

Na OC-26/20, a Corte Interamericana manteve sua tendência expansiva no uso dos poderes procedimentais para avançar temas relevantes aos direitos humanos no continente e reforçou as práticas do sistema perante denúncias à CADH e a à Carta da OEA. Sua importância maior reside no chamado ao dever de cooperação dos Estados americanos para o reforço do Sistema Interamericano, o que impactará o atual momento de sua contestação.

No fim das contas, a pronúncia aqui comentada foi importante por uma série de razões e possui nós górdios que merecem ser explorados por pesquisadores do continente, inclusive com efeitos práticos importantes. Em suma, a Corte deixa claro aos Estados que, mesmo ao sair, não é possível fechar completamente a porta.

Lucas Carlos Lima é professor de Direito Internacional Público da UFMG e membro da Diretoria da ILA-Brasil.

Lucas Mendes Felippe é mestrando em Direito Internacional da UFMG e pesquisador sênior do Stylus Curiarum – Grupo de Pesquisa em Cortes e Tribunais Internacionais CNPq/UFMG.

[1] BAILLIET, Cecilia M. The strategic prudence of The Inter-American Court of Human Rights: rejection of requests for an advisory opinion. Revista de Direito Internacional, v. 15, 2018, p. 254-276.

[2] LIMA, Lucas Carlos. The Protection of the Environment before the Inter-American Court of Human Rights: Recent Developments. Rivista Giuridica Dell’Ambiente, 2020, p. 495-522.