Reforma constitucional del CNM en el Perú: escuchen a la academia

Comentarios críticos al proyecto de reforma constitucional del CNM presentado por el Presidente de la República

David Lovatón Palacios

Profesor principal PUCP

Consultor DPLF

cnm

El Consejo Nacional de la Magistratura (CNM) es un órgano constitucional autónomo poco conocido por la ciudadanía; sin embargo, su papel es fundamental para el buen –o mal-funcionamiento de la justicia en el Perú: tiene como encargo constitucional la designación, evaluación y eventual destitución de jueces y fiscales de todas las instancias a nivel nacional. Entró en funcionamiento el año 1995 y desde hace un buen tiempo se han venido incrementando los cuestionamientos y denuncias de corrupción al interior del CNM y por parte de algunos consejeros y consejeras; lo que llevó, en el año 2016, a un gran consenso entre diversos sectores de sociedad civil y autoridades, en torno a la crisis de legitimidad de este Consejo y la imperiosa necesidad de reformar constitucional y legalmente su estructura y funciones. Tal consenso se plasmó –por ejemplo- en algunos Planes de Gobierno de los entonces candidatos presidenciales, como fue precisamente el caso de PPK, que en su Plan ofreció una reforma profunda e inmediata del CNM.

Luego de un año, el Gobierno de PPK recién se ha animado a presentar una propuesta de reforma constitucional del CNM(Proyecto de Ley Nº 1720/2017-PE), a pesar que se lo habían venido pidiendo desde el inicio del presente Gobierno diversos sectores a la Ministra de Justicia. Este hecho –finalmente- es positivo porque vuelve a poner los reflectores del debate sobre las reformas institucionales que requiere la justicia, sobre un órgano tan cuestionado como el CNM.

Sin embargo, el Gobierno de PPK lo ha hecho con una propuesta muy poco acertada porque plantea –sin matices- el retorno a un sistema de designación y evaluación de jueces y fiscales que estuvo vigente en nuestro país durante gran parte de nuestra historia republicana y que supuso el sometimiento político partidario de la judicatura. Hasta la Constitución peruana de 1979, los jueces eran elegidos por el Presidente de la República a propuesta de un Consejo Nacional de la Magistratura distinto al actual, con excepción de los vocales supremos; en este último caso, el Presidente de la República los designaba pero el Senado de la República debía ratificarlos. Esto generó el sometimiento político de la judicatura al partido del Presidente y a los partidos con representación en el Parlamento; situación que se evidenció durante el primer Gobierno del APRA (1985-1990), en el que hubo una notoria “apristización” de la justicia.

Precisamente el actual diseño constitucional del CNM, plasmado en la Constitución de 1993, pretendió alejar a jueces y fiscales de tal designación político partidaria, incorporando para ello a representantes de universidades y colegios profesionales. De esta manera, con la Carta de 1993 migramos de un modelo político partidario a un modelo de participación de sociedad civil, con la esperanza que eso alejaría la corrupción. Dos décadas después de la entrada en funcionamiento de este modelo, sin duda el balance es negativo pues no sólo no ha alejado la corrupción de los procesos de selección y nombramiento, ratificación y destitución de magistrados, sino que tampoco ha contribuido a legitimar un sistema de justicia.

Sin embargo, el balance negativo que el Gobierno de PPK comparte en torno al actual diseño constitucional del CNM, no debe llevarlo a incurrir en el error de retornar al diseño constitucional previo a la Carta de 1993, que durante más de siglo y medio de vida republicana tampoco aseguró ni independencia judicial ni legitimidad ciudadana del sistema de justicia.

Al respecto, un informe que elaboró una comisión de profesores de la Facultad de Derecho de la PUCP el año 2014,[1] sostuvo que las críticas del actual modelo constitucional de CNM no debería llevarnos a retornar al modelo anterior consagrado en la Carta de 1979: “De acuerdo a la información recogida y discutida por esta Comisión, es claro que el actual diseño constitucional del CNM –pese a sus falencias- sigue siendo mejor que el sistema político anterior que contemplaba la Carta de 1979. Sin embargo, el principal problema del actual modelo son sus propios consejeros que –salvo honrosas excepciones- no han estado a la altura de las tan importantes funciones que la Carta de 1993 les ha encomendado.”[2]

Ante la impostergable necesidad de reforma del actual CNM –que compartimos-, esta Comisión de profesores concluyó que había dos caminos de reforma constitucional:[3]

  • Mantener el actual diseño constitucional previsto en la Carta de 1993 pero estableciendo requisitos más exigentes para llegar a ser consejero o consejera del CNM: exigir “trayectoria democrática” a los candidatos, como lo hace el artículo 12º de la Ley Orgánica del TC para el caso de los magistrados del TC; que los grados académicos sólo sean de universidades acreditadas por la SUNEDU; que la producción académica cuente con registro ISBN o ISSN o haya sido publicada en revistas indizadas o arbitradas; que los representantes de universidades sean elegidos sólo por los Decanos de Facultades de Derecho con una antigüedad no menor de 30 años y debidamente acreditadas por la SUNEDU; entre otros.
  • Reformar constitucionalmente la forma de elección de los consejeros del CNM. En ese marco, evaluar la conveniencia –o no- de la intervención del Parlamento, pero no como en el pasado sino en forma indirecta y con la recomendación de reinstaurar el Senado en nuestro país.[4] En ningún caso, esta comisión de profesores universitarios previó la posibilidad de designación directa de consejeros(as) del CNM por parte del poder político, esto es, del Presidente de la República y del Congreso de la República, sino a partir de ternas de candidatos(as) presentadas por los Colegios profesionales, como una fórmula novedosa que combinaría la rendición de cuentas de los candidatos(as) elegidos y la partición de la sociedad civil. Asimismo, plantearon mantener a los representantes de universidades públicas y privadas, ante la mejor supervisión de la calidad de las mismas que ahora ejerce la SUNEDU.

Además, en ninguno de estos dos escenarios de reforma constitucional y legislativa, se plantea la reducción del número de consejeros(as) de siete (07) a cinco (05) como propone el proyecto de ley del Ejecutivo, sino que, muy por el contrario, proponen mantener e inclusive incrementar de siete (07) a nueve (09), debido a la gran carga de trabajo que supone la selección y nombramiento y la evaluación y ratificación –cada siete (07) años- de miles de jueces y fiscales a nivel nacional.

Como se puede apreciar de este documento elaborado por un grupo de académicos de la PUCP y que se suma a otras que en su momento formularon la Ceriajus, la propia Comisión de Justicia del Parlamento, organizaciones de sociedad civil como IDL y Transparencia, entre otras, hay muchos aspectos a tomar en cuenta en torno a la reforma constitucional y legislativa del CNM y que el reciente proyecto del Poder Ejecutivo parece no tomar en consideración. Inclusive, da la impresión de haber sido elaborado con cierto apresuramiento, pues en la página 6 de la Exposición de Motivos se hace una cita literal para –supuestamente- sustentar la intervención del Ejecutivo y del Legislativo en la designación de consejeros(as), cuando dicho texto en realidad fundamenta lo contrario: la conveniencia de la participación de la sociedad civil.[v]

Confiamos que este Proyecto de Ley puesto sobre la mesa por el Poder Ejecutivo, aunque algo tarde, contribuya a alimentar un impostergable debate público sobre el futuro del CNM que, en gran medida, es el futuro de la justicia en nuestro país. En ese marco, también sería conveniente considerar la posibilidad de solicitar el apoyo de la comunidad internacional para una evaluación objetiva -pero a fondo- de la actuación del actual CNM y de las posibles alternativas de solución y regulación constitucional, tomando en cuenta diversas experiencias de derecho comparado en América Latina.

 

[1] Comisión de profesores para impulsar el debate sobre la reforma de la justicia en el Perú, Selección, nombramiento, evaluación, ratificación y destitución de jueces y fiscales por el Consejo Nacional de la Magistratura (CNM), Breve balance y algunas propuestas. Lima: Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú, 2014.

[2] Comisión de profesores para impulsar el debate sobre la reforma de la justicia en el Perú, ob. cit., p. 29.

[3] Comisión de profesores para impulsar el debate sobre la reforma de la justicia en el Perú, ob. cit., p. 30-32.

[4]Siendo plenamente conscientes de la crisis de legitimidad de los partidos políticos y del Parlamento en el Perú, esta propuesta de reforma constitucional también debería ir acompañada del restablecimiento en nuestro país del Senado en el Congreso de la República, al que se le encargue precisamente este tipo de funciones constitucionales. El dilatado entrampamiento parlamentario para la elección del defensor del pueblo, los magistrados del Tribunal Constitucional y los miembros del directorio del Banco Central de Reserva muestran las limitaciones de un Congreso unicameral -como el actual- para asumir esta función.” (Comisión de profesores para impulsar el debate sobre la reforma de la justicia en el Perú, ob. cit., p. 32).

[v]La participación de los distintos sectores en la integración del consejo es, en nuestra opinión, una decisión acertada. Por un lado, incluir a los jueces coadyuva a su independencia, a la par que establecer la participación de otros sectores aparece como necesario para evitar que los Consejos se encuentren aislados de otras instituciones y propensos a inclinaciones y expectativas meramente corporativas. En ese contexto, no deberá descartarse de ningún modo la inclusión de representantes directos de la sociedad, pues aportarían una nueva perspectiva al Consejo…” (Proyecto de Ley Nº 1720/2017-PE, p. 6)

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