Leer el Derecho Agrario a la luz de los estándares internacionales en materia indígena: un desafío para el Estado mexicano

Daniel Cerqueira

Oficial de Programa Sénior de DPLF

David Lovatón

Profesor Principal PUCP y consultor de DPLF

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El 15 y 16 de enero de 2017 se llevó a cabo en la ciudad de Mérida, estado de Yucatán, el seminario “Leer el Derecho Agrario en México a la luz de los Estándares Internacionales en Materia Indígena y Derechos Humanos”. Integrantes de comunidades indígenas, funcionarios estatales, académicos y organizaciones de derechos humanos reflexionaron sobre las transformaciones del Derecho Agrario mexicano y su aplicación por parte de las autoridades nacionales.

 De acuerdo a la lección de uno de los ponentes, el Dr. Antonio Azuela, en enero de 1915 la legislación agraria pasó a reconocer algunos derechos reales a personas que habían sido despojadas de sus tierras debido a las reformas liberales de 1856. En el contexto post-revolucionario, la legislación agraria fue modificada de forma aún más profunda y, en 1934, se fortaleció el sistema comunal de propiedad sobre la tierra, bajo la figura de los ejidos, denominación que remonta al derecho colonial español.

 Es así como el ejido pasó a calificar la porción de tierra adscrita a un grupo de personas cuya propiedad comunal sería inalienable tanto para el colectivo como para los individuos que lo integraban. Por un lado, el nuevo sistema ejidal cumplió la importante función de sanear la posesión y uso de la tierra. A diferencia del régimen instituido en 1915, las reformas de 1934 eliminaron la necesidad de probar expropiaciones o despojos territoriales en décadas anteriores, por lo que los Tribunales Agrarios aplicaron procedimientos bastante más flexibles para la asignación de títulos de propiedad comunal.

 Por otro lado, en el marco de un sistema político clientelar, este nuevo régimen no hizo ninguna distinción con relación a los millones de indígenas que pasaron a ocupar los nuevos ejidos. A pesar de la condición de indígena de varias comunidades, éstas fueron equiparadas a núcleos campesinos o agrarios, en un contexto de construcción de una identidad nacional mestiza. Siguiendo con la lección de Antonio Azuela, a partir de la segunda mitad del siglo XX, el término “ejido” pasó a calificar tanto la porción de tierra asignada a los campesinos como a la corporación misma que se encuentra en posición de dichas tierras.

 Desde su creación en 1915, el sistema ejidal ha sido modificado debido a la promulgación de nuevas leyes o de la evolución de la interpretación de los Tribunales Agrarios, Jueces y Magistrados Federales. Ambos procesos, legislativo y jurisprudencial, acompañaron la evolución de los paradigmas constitucionales que impusieron nuevos principios y valores a la forma como los operadores del derecho deberían interpretar la legislación agraria.

 Una de las discusiones sostenidas durante el seminario en la ciudad de Mérida tiene que ver con la relación entre la regulación del derecho de propiedad y los derechos de los pueblos indígenas en los diferentes paradigmas constitucionales en México. Vale recordar que durante los grandes cambios a la legislación agraria de 1934, las instituciones jurídicas y las políticas públicas del constitucionalismo social vigente se centraban en la creación de condiciones para que el indígena se integrara armónicamente al tejido social predominante. Dicho modelo de relación Estado-pueblos indígenas se basó en dos premisas principales: i) la cultura de esos pueblos tiende a extinguirse, por su fragilidad e inadecuación a las realidades económicas y sociales contemporáneas; y ii) corresponde al poder público mediar la integración de los pueblos indígenas al resto de la sociedad, garantizándoles derechos económicos y sociales mínimos.

 A partir de comienzos de la década de 1980, la promulgación de constituciones multiculturales en diferentes países – Canadá (1982), Guatemala (1985) y Nicaragua (1987) – volvió obsoleto el modelo integracionista de las constituciones sociales de la primera mitad del siglo XX. Uno de los principales cambios en la relación Estado-pueblos indígenas que trajo la afirmación del paradigma constitucional de los Estados multiculturales y del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, fue el fin de las políticas de tutela de los intereses indígenas y la consagración de su participación directa en las decisiones estatales, por medio de la consulta previa, libre e informada. Los marcos constitucionales adoptados a partir de esta época en Latinoamérica se caracterizaron así, por la transición de un modelo de tutela estatal hacia otro basado en la autodeterminación y en mecanismos diferenciados de ejercicio de derechos por parte de los pueblos indígenas.

 En el caso de México, al igual que en otros países de la región, la adopción de disposiciones constitucionales que reconocen expresamente el multiculturalismo no estuvo exenta de la consagración de otras normas constitucionales en situación de antinomia. A modo de ejemplo, al modificar el artículo 27º de la Carta Política, la reforma de 1992 autorizó la parcelación de los ejidos y amplió considerablemente la posibilidad de alienar sus tierras. Lejos de aclarar el carácter diferenciado del derecho de propiedad de los miles de territorios indígenas en México, la reforma constitucional de 1992 conllevó a nuevas controversias en torno a la validez de las decisiones de las asambleas o comisariados ejidales que modifican el uso o alienan la propiedad sobre parcelas, cuando las mismas se encuentran en posesión de comunidades indígenas.

 Desde el punto de vista de la ponderación constitucional, no quedan dudas que el artículo 27º de la Constitución mexicana debe ser interpretado conforme al modelo multicultural de relación entre Estados y pueblos indígenas que la propia Carta Política consagra. Como corolario de dicho modelo y de una impartición de justicia basada en el pluralismo jurídico, es fundamental que los Tribunales Agrarios del país conozcan y apliquen los estándares internacionales en materia de derecho de los pueblos indígenas en sus decisiones. Asimismo, es necesario que diriman las controversias relacionadas con la validez de las decisiones tomadas al interior de las organizaciones indígenas, estén o no reconocidos formalmente como tales, en base a las costumbres y prácticas culturales de las respectivas comunidades. Es aquí donde el constante diálogo entre académicos y profesionales de la Antropología y del Derecho pueden favorecer una lectura del Derecho Agrario conforme a los preceptos constitucionales y estándares internacionales sobre los derechos de los pueblos indígenas.

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