María Clara Galvis Patiño*

El trámite del caso Gustavo Francisco Petro Urrego v. Colombia ante el sistema interamericano de derechos humanos y la sentencia que adoptará próximamente la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) han despertado gran expectativa en sectores académicos y en la opinión pública colombiana e internacional. ¿De qué se trata el caso?, ¿qué se debate?, ¿qué puede esperarse de la sentencia de la Corte IDH?, son los interrogantes que este artículo aborda, desde la perspectiva del derecho internacional de los derechos humanos y la jurisprudencia interamericana.

El caso

Con fundamento en las normas colombianas, el Procurador General de la Nación (PGN) inició procesos disciplinarios contra Gustavo Petro, por decisiones tomadas como Alcalde Mayor de Bogotá, cargo para el cual fue elegido por voto popular, para un período de cuatro años, desde el 1 de enero de 2012. El primer proceso concluyó en enero de 2014, con sanción de destitución e inhabilidad general por 15 años, y el segundo, en junio de 2016, con suspensión e inhabilidad especial por 12 años.

Las sanciones aplicadas están previstas en el Código Disciplinario Único de Colombia y se sustentan en las funciones constitucionales que tiene el PGN de vigilar la conducta de quienes desempeñen funciones públicas, “inclusive las de elección popular” (art. 277.6) y de “desvincular del cargo” al funcionario que incurra en alguna de las faltas enumeradas en el artículo 278.1. Petro solicitó a la Comisión Interamericana (CIDH) medidas cautelares de protección, que fueron adoptadas el 18 de marzo de 2014. La CIDH instó a Colombia suspender los efectos de la decisión de la PGN, para que Petro pudiera culminar su mandato como alcalde.

En el ámbito interno, Petro solicitó la revisión judicial de las sanciones disciplinarias, mediante múltiples acciones de tutela y una acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Una de las tutelas, decidida el 21 abril de 2014, le ordenó al Presidente de la República dejar sin efecto la destitución, y cumplir con las medidas cautelares de la CIDH. El 23 de abril de 2014 el Presidente de la República dejó sin efecto el decreto de destitución, lo que le permitió al alcalde regresar al ejercicio del cargo y concluir su mandato.

Por su parte, el 15 de noviembre de 2017 –cuando el caso ya estaba ante la Corte IDH– el Consejo de Estado anuló la sanción de destitución e inhabilidad general dictada contra Petro.

El debate ante la Corte IDH

La Corte Interamericana debe decidir, entre otros asuntos[1], si son compatibles con la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH), i) la destitución y las inhabilidades impuestas a Petro en procesos disciplinarios y ii) las normas constitucionales y legales que facultan a la PGN para destituir, suspender e inhabilitar funcionarios elegidos por voto popular. Asimismo, debe decidir si el Estado incumplió i) la obligación específica prevista en el artículo 23.2, según el cual la ley puede reglamentar el ejercicio de los derechos políticos “exclusivamente” por siete razones, una de las cuales es la “condena, por juez competente, en proceso penal” y ii) la obligación general de adecuar el derecho interno al derecho interamericano, establecida en el artículo 2 de la CADH.

Lo que se puede esperar de la sentencia de la Corte Interamericana

El derecho a ser elegido

Es posible anticipar que, a la luz de su jurisprudencia, la Corte IDH concluirá que Colombia es responsable de la violación del derecho a ser elegido, en perjuicio de Gustavo Petro. Esto, porque con las decisiones de la PGN, el Estado desconoció que una restricción tan intensa de este derecho, como la que implica la destitución y la inhabilidad por 15 años para ejercer cargos de elección popular, debe ser consecuencia de una condena impuesta por un juez competente en un proceso penal y no por una autoridad administrativa, según se desprende del texto claro del artículo 23.2 de la CADH.

Los términos exigentes y estrictos de esta obligación se explican en que la conducta de un funcionario que esté ejerciendo el mandato conferido por voto popular, para que genere restricciones tan fuertes como las impuestas a Gustavo Petro, debe ser de tal gravedad que constituya delito y no solo falta disciplinaria. Además, como sostuvo la CIDH al someter el caso ante la Corte, citando al Tribunal Europeo de Derechos Humanos y a la propia Corte IDH (párr. 118 del Informe de Fondo de la CIDH), una limitación tan severa tiene una dimensión colectiva que afecta el derecho de los electores a decidir quienes deben ejercer funciones públicas y les impide sancionar con su voto el desempeño de los funcionarios elegidos popularmente.

En el caso López Mendoza v. Venezuela, la Corte IDH consideró que las sanciones de inhabilitación impuestas a Leopoldo López por un órgano administrativo, en aplicación de la legislación venezolana, que le impidieron registrar su candidatura para cargos de elección popular, son incompatibles con la CADH. La Corte resolvió el caso “mediante la aplicación directa” del artículo 23 y concluyó que ninguno de los requisitos señalados en este artículo se cumplió “pues el órgano que impuso dichas sanciones no era un ‘juez competente’, no hubo ‘condena’ y las sanciones no se aplicaron como resultado de un ‘proceso penal’, en el que tendrían que haberse respetado las garantías judiciales consagradas en el artículo 8 de la Convención Americana” (párr. 105 y 107).

Si el texto convencional y la jurisprudencia pertinente son explícitos y claros, ¿por qué se ha generado tanto debate en torno al caso Petro? Algunos, incluida la defensa de Colombia ante la Corte IDH, sostienen que el diseño constitucional colombiano de asignar a la PGN la facultad de sancionar administrativamente a funcionarios de elección popular es compatible con la CADH porque permite luchar de manera ágil contra la corrupción, en armonía con la Convención Interamericana contra la Corrupción. En razón de este objetivo, consideran que la Corte debe apartarse de la letra del artículo 23.2.

La Corte Interamericana podría eventualmente apartarse del texto de la CADH, si la interpretación que se le propone supone una mayor protección del derecho en cuestión. Alejarse de la letra del artículo 23.2 no amplía ni fortalece la protección de los derechos políticos de los funcionarios elegidos por voto popular; por el contrario, la debilita, pues un proceso administrativo implica un escrutinio diferente y menos estricto de la conducta del funcionario elegido popularmente. El objetivo legítimo de luchar contra la corrupción no puede desconocer los derechos de las personas. Y menos desde la perspectiva de un tribunal internacional de derechos humanos como la Corte IDH.

Además, resulta paradójico invocar la Convención Interamericana Contra la Corrupción para no tener en cuenta el artículo 23.2 de la CADH, cuando aquella optó por la vía penal y no la administrativa, para cumplir con los propósitos de “prevenir, detectar, sancionar y erradicar la corrupción” (art. II). En esa convención, los Estados se comprometieron a adoptar medidas “para tipificar como delitos en su derecho interno los actos de corrupción descritos en el Artículo VI.1.”. Quienes invocan la lucha contra la corrupción sobre la letra clara de la CADH se apoyan, en mi criterio, en un entendimiento equivocado del voto concurrente del juez Diego García-Sayán en el caso López Mendoza. La Corte IDH, por unanimidad, estableció la responsabilidad de Venezuela por incumplir la obligación de respetar el derecho a ser elegido. En su voto concurrente razonado, García-Sayán expresó su preocupación porque el artículo 23.2 pueda ser interpretado para debilitar la capacidad de los Estados para enfrentar la corrupción y propuso un “enfoque alternativo”, que parte de sostener que “el claro sentido de la norma” es proteger a la oposición política, para lo cual el juicio de restricción del derecho “debe ser el más estricto posible” (párr. 5 y 14). Como se puede apreciar en las palabras del juez García-Sayán, el enfoque alternativo propuesto no abandona la vía judicial, como erróneamente se ha entendido:

“A la luz de una interpretación evolutiva y sistemática del artículo 23.2 y en atención al carácter vivo de la Convención, cuya interpretación tiene que acompañar la evolución de los tiempos y las condiciones contemporáneas de la evolución institucional, lo crucial es que sea una autoridad de naturaleza judicial, vale decir en sentido amplio, y no restringida a un juez penal. En este caso la sanción no la impuso una autoridad judicial” (párr. 17).

La obligación de adecuar el derecho interno

Como se indicó, la Corte IDH también debe analizar la compatibilidad de las normas constitucionales y legales que facultan a la PGN para destituir, suspender e inhabilitar funcionarios elegidos por voto popular con la CADH.

¿Es posible que la Corte disponga que Colombia debe modificar su Constitución Política y sus leyes disciplinarias?, se preguntan estudiantes, académicos, periodistas y parte de la ciudadanía. Sí, esto es posible. Es más, hace parte de la función de la Corte Interamericana de controlar que todas las manifestaciones del poder estatal se ajusten a la CADH. El ejercicio de esta función –conocida como control de convencionalidad– implica analizar si las normas constitucionales y legales de un Estado son compatibles con la CADH, tratado este que debe irradiar todos los ámbitos de ejercicio del poder estatal.

La Corte se ha pronunciado en varios casos sobre la compatibilidad con la CADH de constituciones políticas, legislación interna e interpretaciones judiciales existentes en los Estados que han aceptado su competencia contenciosa. Por ejemplo, en el caso Radilla Pacheco v. México, la Corte no consideró necesario ordenar la modificación de la Constitución, pues la incompatibilidad con la CADH no estaba en el texto constitucional, sino en la interpretación que hizo el Código de Justicia Militar y en su aplicación por jueces militares. Dispuso, más bien, que “las interpretaciones constitucionales y legislativas referidas a los criterios de competencia material y personal de la jurisdicción militar en México, se adecuen a los principios establecidos en la jurisprudencia de este Tribunal” (párr. 340).

Compatibilidad de las normas constitucionales con el derecho interamericano

En el caso Gustavo Francisco Petro Urrego v. Colombia, la Corte IDH podría considerar que el artículo 277.6 de la Constitución Política es compatible con la CADH, pues si bien esta norma le asigna a la PGN la función de vigilar la conducta de quienes desempeñen funciones públicas, incluidos quienes lo hagan por mandato popular, no dice que dicha vigilancia deba hacerse mediante medidas que impliquen una restricción tan intensa del derecho a ser elegido, como la destitución, la suspensión o una inhabilidad hasta por 20 años, previstas en la actual legislación disciplinaria colombiana. La Corte podría disponer, como lo hizo en Radilla Pacheco, que esta norma de la Constitución colombiana es compatible con la Convención Americana siempre y cuando las interpretaciones legales o judiciales que de ella se hagan sean conformes con esta Convención, de manera que la vigilancia de la PGN no incluya, para los funcionarios elegidos por voto popular, sanciones como las indicadas, que son propias de una conducta considerada como delito. Esta es, en mi criterio, una manera de armonizar el derecho interno con el interamericano. Ello implica reformar la legislación disciplinaria, que es donde está la incompatibilidad con el derecho interamericano.

Sobre la facultad de la PGN de desvincular del cargo a los funcionarios públicos que incurran en alguna de las faltas disciplinarias enumeradas en el artículo 278.1 de la Constitución Política, la Corte IDH podría adoptar alguna de las siguientes decisiones: 1) disponer que modifique su Constitución para excluir a los funcionarios de elección popular de dicha facultad de la PGN, 2) resolver que se interprete la desvinculación de conformidad con la CADH, de manera que los desarrollos legales o judiciales de esta facultad de la PGN excluyan a los funcionarios de elección popular o 3) no pronunciarse sobre la convencionalidad del mencionado artículo constitucional, porque no fue aplicado al caso, pues Petro no fue desvinculado del cargo por el Procurador General sino que fue sancionado, en única instancia, por la Sala Disciplinaria de la PGN.

Compatibilidad de la legislación disciplinaria con el derecho interamericano

La incompatibilidad de la legislación vigente al momento de tramitar los procesos disciplinarios contra Gustavo Petro con el derecho y la jurisprudencia interamericanas consiste en que las sanciones allí establecidas de destitución, suspensión e inhabilidad, aplicables a funcionarios públicos de elección popular, desconocen la obligación prevista en el artículo 23.2 de la CADH. Esta incompatibilidad aún se mantiene, pues al derogar la ley disciplinaria de 2002, mediante una ley de 2019, la PGN conserva la facultad de imponer las mismas sanciones de destitución e inhabilidad general y de suspensión e inhabilidad especial. Según la nueva ley, la primera sanción implica “la terminación de la relación del servidor público con la administración, sin que importe que sea de libre nombramiento y remoción, de carrera o elección”[2].

Esta reforma legal no tuvo en cuenta la recomendación que le hizo a Colombia la CIDH en el informe de fondo de 25 de octubre de 2017, en el sentido de adecuar su legislación interna, en particular, las disposiciones que contemplan la facultad de “destituir e inhabilitar a funcionarios de elección popular por parte de la Procuraduría General de la Nación”[3]. Tampoco tuvo en cuenta que el Consejo de Estado, en la decisión en que anuló la sanción impuesta a Gustavo Petro, exhortó al Gobierno, al Congreso y la PGN a que “implemente las reformas a que haya lugar, dirigidas a poner en plena vigencia los preceptos normativos contenidos en el artículo 23 de la Convención Americana de Derechos Humanos en el orden interno”.

El Estado colombiano sostiene que la Corte no debe pronunciarse sobre la convencionalidad de las mencionadas sanciones disciplinarias ni sobre la facultad del PGN de imponerlas, porque su Corte Constitucional ha considerado que dicha facultad es compatible con la CADH[4].

Al respecto, conviene tener en cuenta que a la luz del derecho internacional de los derechos humanos, las decisiones de las altas cortes de un Estado no vinculan a la Corte IDH. La jurisprudencia interamericana refleja que el control de convencionalidad que realiza la Corte IDH, como intérprete autorizada y última de la CADH, incluye la revisión de sentencias de altas cortes, para determinar si estas han ejercido el control de convencionalidad de manera ajustada al derecho interamericano y a las obligaciones estatales bajo la CADH, en particular, a la obligación de adecuar el derecho interno.

La Corte Constitucional colombiana no ha realizado un control de convencionalidad bajo los parámetros del derecho interamericano. En sentencia reciente, consideró constitucional la terminación de la relación del servidor público de “elección” con la administración pública, como consecuencia de la sanción de destitución e inhabilidad general que puede imponer la PGN. Esta decisión se sustenta, según esta Corte, en “una consolidada línea jurisprudencial en punto a la validez constitucional de la competencia de la PGN de sancionar a los funcionarios públicos de elección popular”[5], que no se justifica cambiar. Afirma la Corte Constitucional que la definición y consecuencias de la sanción de destitución e inhabilidad general, plasmada en idénticas normas de las leyes disciplinarias de 2002 y de 2019, no desconocen el artículo 23 de la CADH, por tres razones. Cito sólo dos, que se refieren a los temas aquí abordados:

“(i) el artículo 23 de la CADH debe interpretarse de manera coherente y sistemática con (a) la Constitución, (b) toda la Convención y (c) otros tratados internacionales; (ii) la restricción del ejercicio de derechos políticos que provenga de una autoridad distinta a un juez penal, es válida siempre y cuando se respeten las garantías del debido proceso;”[6]

El anterior no es un ejercicio adecuado del control de convencionalidad. No es el artículo 23 de la CADH el que debe interpretarse de manera coherente con la Constitución, sino al contrario: la Constitución y la legislación deben interpretarse de manera coherente con la CADH y la jurisprudencia interamericana, que a diferencia del entendimiento de la Corte Constitucional, han afirmado con claridad que la restricción del ejercicio de los derechos políticos no es convencional si proviene de una autoridad distinta a un juez penal.

Teniendo en cuenta lo anterior, sería plausible que la Corte IDH concluya que Colombia ha incumplido su obligación de adecuar el derecho interno, por mantener en su legislación sanciones administrativas de destitución e inhabilidades hasta por 20 años, aplicables a funcionarios elegidos popularmente y, en consecuencia, disponga que el Estado colombiano debe modificar esta legislación. También, como lo ha hecho en anteriores ocasiones respecto de decisiones de altas cortes, que la Corte IDH estudie la convencionalidad de las sentencias de la Corte Constitucional colombiana y concluya que la interpretación que esta ha hecho de la legislación disciplinaria es incompatible con los estándares interamericanos.

*Abogada experta en derecho internacional de los derechos humanos, docente de la Universidad Externado de Colombia.

[1] El caso también plantea violaciones de la garantía de imparcialidad, de los derechos a la presunción de inocencia, a recurrir el fallo, a la igualdad y al plazo razonable.

[2] Ley 1952 de 2019, artículo 49.

[3] CIDH, Informe No 130/17, Caso 13.044. Fondo. Gustavo Francisco Petro Urrego. Colombia. 25 de octubre de 2017, párr. 149.3.

[4] Idem, párr. 38.

[5] Corte Constitucional. Sentencia C-111 de 2019. Magistrado Ponente: Carlos Bernal Pulido, párr. 24.

[6] Idem, párr. 25.

Foto: Audiencia Pública del Caso Gustavo Petro vs. Colombia ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos, Transmisión en Facebook Live