Aspectos relevantes del informe CIDH “Protesta y Derechos Humanos”

Javier A. de Belaunde*

La Relatoría Especial para la Libertad de Expresión de la CIDH presentó su informe “Protesta y Derechos Humanos”, en diciembre 2019. Este aparece oportunamente en un momento en el cual los reclamos de la ciudadanía se extienden por las calles y plazas de la región. Los motivos detrás de las manifestaciones varían, pero lo que se repite es la respuesta de los Estados: represión y violación de derechos humanos. La protesta pacífica sigue siendo un derecho incomprendido. El informe aspira a corregir esta situación definiendo los estándares interamericanos exigibles y denunciando la criminalización de la protesta como un proceso contrario al enfoque de derechos humanos.

Las protestas son formas de acción individual o colectiva dirigidas a comunicar ideas de disenso, denuncia, demanda o reivindicación (par. 1). Pueden adoptar diferentes modalidades, siendo las más comunes: marchas, concentraciones, cortes de ruta, cacerolazos, vigilias, huelgas, ocupaciones, etc. (par. 8-9). La CIDH las entiende como una manifestación de los derechos a la libertad de expresión, reunión y asociación (par. 18-20). Es decir, como un mecanismo vinculado a la participación en los asuntos públicos y, por lo tanto, una actividad esencial para la democracia. No estamos, pues, ante una alteración del orden que deba ser combatida y acallada en todo caso y a cualquier costo (p. 1, par. 14-15, 23, 28).

Frente a una protesta, el papel central del Estado es garantizar que se realice, proteger a quienes participan en ella y a terceros (par. 10, 28, 159). Este rol es defraudado cuando el esfuerzo institucional se orienta a la confrontación con los manifestantes (par. 95). Se debería privilegiar el diálogo y la negociación (par. 181-182). De hecho, el espacio para establecer restricciones legítimas a la protesta es acotado. Los límites deben superar el escrutinio propio de un test de proporcionalidad, es decir, estar previstos por ley, tener un fin legítimo, y ser estrictamente necesarios en una sociedad democrática (par. 33 y ss.).

Uno de los aportes del informe está en establecer lineamientos respecto a situaciones comunes que se presentan en el contexto de la protesta. Algunos de los más importantes:

• Quien protesta, decide. La definición del contenido, mensaje, forma y lugar de la protesta corresponde a los manifestantes. Existe una presunción a favor de todo tipo de mensajes. La única excepción es la propaganda a la guerra y los discursos de odio que inciten a la violencia por razones discriminatorias (par. 63-70, 73).
• Calles y plazas son espacios privilegiados de protesta. Las restricciones admisibles son excepcionales y deben buscar proteger la vida o la integridad. El lugar elegido es un componente sustancial de lo que se quiere comunicar (par. 75). No se debe penalizar las demonstraciones, cortes de ruta u obstrucciones de las vías públicas (par. 187, 196, 208-209).
• La protesta es un derecho que puede generar disrupción o molestias. Es legítimo que afecte actividades cotidianas como el tránsito o la libre circulación (par. 41, 86-87, 154). El uso del espacio público para protestar es tan legítimo como cualquier otro uso (par. 72).
• Los grupos vulnerables, discriminados y excluidos exigen mayor tolerancia. Toda vez que no cuentan con otras formas de comunicar sus demandas, carecen de representación, están marginados de los canales institucionales o no acceden a los medios de comunicación. Entre otros: pueblos indígenas, personas en situación de pobreza, migrantes, pueblos afrodescendientes, mujeres, personas con discapacidad, población LGBTIQ y niños, niñas y adolescentes (par. 13-16, 23-25, 51-52). Las restricciones a la protesta no deben reforzar la discriminación de estos grupos (par. 46, 192).
• Protestar no requiere autorización previa. Exigirla equivale a censura previa (par. 203). A lo sumo, se puede habilitar un aviso previo para grandes concentraciones con el único propósito de facilitar su desarrollo y prever los servicios y las medidas de mitigación que requieran (par. 56-59).
• La falta de aviso previo no justifica impedir una protesta. No habilita la disolución de la manifestación o la imposición de sanciones. El Estado está obligado a garantizar incluso las protestas espontáneas y los cambios repentinos de rutas o lugares (par. 60-62, 93-94).
• La protesta protegida es la pacífica y sin armas. El Estado tiene la obligación de prevenir y evitar la violencia. Puede restringir el derecho a protestar o sancionar individualmente a quienes incurren en violencia o portan armas (par. 81-82, 214). Los actos violentos de algunos manifestantes no convierten a toda la protesta y participantes en violentos (par. 83).
• Irresponsabilidad de organizadores. No responden por actos de participantes o terceros (par. 364). El Estado debe proveer los servicios básicos como la regulación del tránsito, asistencia médica y limpieza (par. 163).
• La dispersión de manifestantes solo se justifica para proteger a las personas. No justifica por sí misma el uso de la fuerza, debe haber un riesgo grave para la vida o la integridad y no existir medidas alternativas menos lesivas. Nunca justificará el uso de fuerza letal (par. 112, 115, 153).
• El uso de la fuerza es el último recurso. Debe orientarse a impedir hechos de mayor gravedad que la propia reacción estatal (par. 102, 105). Se requiere regulación por ley y limitación cualitativa y cuantitativa (par. 85, 103).
• El uso de la fuerza debe ser moderado, progresivo, proporcional y diferenciado. Respuesta debe buscar reducir al mínimo las heridas o lesiones, ser según el grado de cooperación, resistencia, peligrosidad y condiciones del entorno. Principio de absoluta necesidad exige que se usen medios menos lesivos y se apliquen las medidas estrictamente necesarias para controlar el peligro (par. 104-110).
• El uso de armas de fuego casi nunca está justificado. Deben ser excluidas del radio de las manifestaciones. Se pueden prever como apoyo fuera de éste en caso se requiera para supuestos extremos (par. 116-118). Por su parte, el armamento “no letal” o menos letal debe estar regulado, no solo respecto al que resulta aceptable, sino también respecto de su uso correcto para evitar, por ejemplo, el disparo de cilindros de gas al cuerpo (par. 122-127).
• No deben participar las fuerzas armadas. Están equipadas y entrenadas para otros supuestos, y su participación genera un riesgo de violación de derechos (par. 173-180). Estados de excepción no justifican su involucramiento (par. 325).
• Las protestas raramente justifican las declaratorias de estados de excepción. Estas declaratorias deben cumplir estándares interamericanos que exigen situaciones de gravedad extrema que pongan en riesgo la vida de la nación y no puedan ser resueltas sin suspender derechos (par. 321-329).
• Detenciones deben cumplir estándares. No pueden ser colectivas o indiscriminadas (par. 138, 229, 274). Deben ser conforme a los supuestos de ley (par. 133), realizarse con trato digno y asumiendo responsabilidad estatal por integridad de detenidos (par. 130, 140, 271). Para evitar abusos, se requiere acceso a asistencia letrada (par. 140, 230) y control judicial sobre legalidad de la detención sin demora (par. 137). Debe haber un registro público de personas detenidas (par. 140).
• Las fuerzas de seguridad deben organizarse bajo una cultura de rendición de cuentas. Con el objetivo de prevenir violaciones y combatir la impunidad (par. 247, 253). Los operativos deben ser monitoreados, registrados y esta información preservada, tener el carácter de pública y accesible (par. 99, 248, 304). Debe incluir: protocolos internos, órdenes, funcionarios participantes, comunicaciones, incidentes de uso de la fuerza, grabaciones de audio y video, inventario de armas y municiones pre y post operativo, relaciones con compañías privadas (par. 170, 172, 248, 250, 310-317). Los funcionarios deben contar con una identificación personal visible (para. 171, 238-239). Pueden ser grabados o fotografiados por la prensa, manifestantes o terceros y ese material no debe ser confiscado sin garantías procesales (par. 308). Toda violación de derechos humanos debe ser investigada y sancionada administrativa y judicialmente (par. 246, 249-250, 275, 359), y los investigados no deben participar de nuevos operativos hasta que se aclare su responsabilidad (par. 316).
• El Estado debe proteger también a sus fuerzas de seguridad. Funcionarios deben estar correctamente equipados, incluyendo protección, y entrenados (par. 98, 164). Deben existir protocolos de actuación específicos y claros para protestas (par. 158).
• Debe incorporarse la perspectiva de género. Incluyendo capacitación y protocolos especiales de atención para violencia de género o sexual (par. 272).
• Las instituciones nacionales de derechos humanos deben monitorear protestas. Defensorías y otras dependencias deben documentar y recopilar información, y contar con el poder de presentar denuncias (par. 289-290).
• La prensa debe ser protegida. El Estado debe prever políticas específicas de protección (par. 292-293), y los periodistas no deben ser hostigados, detenidos ni sus equipos o material afectados (par. 356).
• Internet es un instrumento de convocatoria, pero también un espacio virtual de reunión protegido. Estándares de libertad de expresión, asociación y reunión aplican (par. 296). Debe estar disponible durante protestas sin restricciones ilegítimas (par. 295-298).
• Autoridades políticas no deben estigmatizar a manifestantes ni sus organizaciones. Por su visibilidad y poder, deben moderar su discurso para evitar inhibir la protesta pacífica, poner en situación de mayor riesgo y vulnerabilidad a manifestantes, afectar la presunción de inocencia o la independencia judicial (par. 240-244, 287).
• Deber de no criminalizar la protesta. El poder punitivo no se debe usar para inhibir, sancionar o imposibilitar la protesta (par. 188). La aplicación del derecho penal a manifestantes debe ser muy excepcional y someterse a un escrutinio estricto (par. 185, 214-221). Se debe evitar tipos penales amplios, vagos o que se apliquen extensivamente (par. 195). No se deben sancionar conductas propias de protesta que en sí mismas no afectan la vida, seguridad o libertad (par. 208).

Bajo estos estándares, no sorprende que la visita de la CIDH a Chile haya culminado con un informe preliminar que condena la actuación del Estado durante el estallido social y recomienda una reforma integral de Carabineros, para que ajuste su actuación a los estándares internacionales e incorpore mecanismos de rendición de cuentas. En ese país el tratamiento de la protesta ha sido manifiestamente inconvencional con graves y múltiples violaciones a los derechos humanos. El profesor Claudio Nash lo grafica bien señalando “Desde la antigüedad que la humanidad no veía un uso semejante de la ceguera como instrumento para acallar a la ciudadanía”.

Sin alcanzar esos niveles de brutalidad, se observa que son muy pocos los Estados de la región que cumplen a cabalidad con gestionar las protestas de acuerdo con estos principios. Definidos con precisión por el informe, se deben tomar medidas para cumplirlos. En ese esfuerzo, le cabe a la Relatoría, ciudadanía y defensores de derechos humanos un rol importante de difusión y demanda. Para que protestar sea finalmente comprendido como parte de la democracia.

*LL.M. King’s College London y M.A. en derechos humanos University College London.

Foto: Vivian Morales C./Flickr