Cuatro desafíos claves de las políticas de seguridad ciudadana para El Salvador

Edgardo Amaya Cóbar*

En El Salvador, así como en sus vecinos del Triángulo Norte y otros países de la región, se debate con frecuencia sobre el diseño, gobernanza y gestión de la seguridad ciudadana, por sus grandes impactos en la vida cotidiana y en el devenir de las sociedades democráticas. Estas discusiones parten de realidades de creciente inseguridad, demandas ciudadanas de ofensiva al delito y gobiernos que enfrentan estos desafíos con limitados recursos y con una lógica electoral casi permanente.

Bajo el lema “se hacen políticas para ganar votos y no al revés”, la búsqueda de respuestas rápidas y vendibles como productos de marketing político, han derivado en el endurecimiento de leyes penales, la militarización de la seguridad pública y abusos sistemáticos y graves de derechos humanos.

Estas políticas suelen presentar resultados positivos al comienzo, sin embargo, tienden a desaparecer o revertirse debido a su insostenibilidad y adaptabilidad. En el caso salvadoreño, bajo este esquema unidimensional de abordaje de la criminalidad, la violencia continúa de manera crónica y progresiva.

Aunque existe un círculo vicioso cimentado en la política, éste no es un hecho ineludible, ya que la búsqueda de alternativas a patrones dominantes en las políticas de seguridad ha expuesto resultados positivos. Por ejemplo, se tiene el caso de las políticas de droga orientadas a la legalización y reducción del daño de Holanda y Portugal, frente a la tendencia global dominante del prohibicionismo; o las iniciativas de inclusión social de pandillas en los casos de Barcelona a inicios de 2000 y más recientemente en Ecuador, logrando, en éste último caso una reducción del 40% de los homicidios.

El punto no es reproducir de manera acrítica estos modelos –cada realidad es distinta y particular– sino, rescatar el hecho de que pensando y actuando diferente, es posible obtener resultados que fortalezcan la institucionalización de la seguridad de una forma confiable, legítima, efectiva y al servicio de la sociedad. En este sentido, se desarrollarán algunos desafíos claves para el abordaje del fenómeno de la inseguridad, violencia y delito en El Salvador.

1. Pensar diferente, cambiar la mirada, actuar en consecuencia

Sin lugar a dudas, éste es uno de los desafíos más complejos, pero no imposible. Las políticas con enfoque punitivo y sus expresiones en acciones institucionales, no solo son el producto de una forma de hacer política, sino también de un comportamiento social que las tolera y exige, fenómeno que requiere de un gran liderazgo político y social para promover el cambio cultural en el imaginario colectivo.

La experiencia del Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana en El Salvador, por ejemplo, como instancia de diálogo político entre el gobierno y un amplio espectro de actores sociales, contribuyó a la formulación de una iniciativa integral para el abordaje de la política de seguridad denominada “Plan El Salvador Seguro (PESS)”. Este Plan incluyó una visión de la prevención de la violencia vinculada al desarrollo local y social, y de las víctimas como sujetos en los contenidos de la política pública, aspectos que normalmente no son considerados en las políticas de corte punitivo y rechazados en el debate político.

Es claro que un cambio de mirada debe estar acompañado de sensatez para no caer en experimentos fallidos como la denominada “tregua entre pandillas” de los años 2012 y 2013, que se presentó como un abordaje alternativo a la violencia, pero careció de transparencia en su construcción e implementación. Pese a que dicha acción se supone facilitó la disminución de los homicidios, la fragilidad del proceso y su opacidad la volvió objeto de suspicacia. La ruptura del proceso significó una complicación del fenómeno pandilleril y un desbordante incremento de la violencia que llevó al país a una tasa de 103 homicidios por cada 100 mil habitantes en el año 2015, la más alta de este siglo y una de las más altas desde la posguerra.

Para el impulso de un cambio de perspectiva, un elemento indispensable es contar con instancias de generación de pensamiento estratégico que, basados en datos y evidencias, identifiquen la interrelación entre fenómenos sociales, violencia y capacidades institucionales, para proponer estrategias de intervención diversas y no exclusivas al ámbito de la seguridad pública.

2. Gobierno civil y democrático del sector seguridad

2.1. Gobernaza civil del sector seguridad y abordaje estratégico

El fortalecimiento del gobierno civil de la seguridad es un elemento clave en cualquier democracia: tanto las fuerzas militares como las policiales deben estar subordinadas al poder civil. Esto no se limita al liderazgo político de los presidentes, sino también, de manera especial, al Ministro o Ministra de Justicia y Seguridad Pública, como conductor estratégico y responsable político.

Muchas veces en la región, la poca consciencia sobre el rol de este funcionario ha llevado a delegar en la policía la tarea de “resolver” el problema de la inseguridad, lo que termina policializando/militarizando la política de seguridad, limitando o anulando el carácter integral que debería tener y sobrecargando los presupuestos en las necesidades policiales/militares, que siempre son presentadas como las limitantes para ser efectivos contra el crimen. Pero, dadas las dimensiones y complejidades de la inseguridad, esta demanda de recursos se vuelve un barril sin fondo –cuando no, un agujero negro– que consume recursos que podrían utilizarse en otras alternativas de abordaje del fenómeno, como las estrategias de prevención.

Por lo anterior, resulta fundamental la figura de un o una responsable político de la seguridad de alto nivel y autoridad, encargado de articular y coordinar esfuerzos gubernamentales para abordar el fenómeno de la inseguridad desde diversas aristas, además, responsable de rendir cuentas por los resultados e impactos de las acciones realizadas y de promover la transparencia de las dependencias a su cargo, especialmente, de la policía.

De igual forma, también resulta clave que los ministerios cuenten con oficinas de análisis estratégico propias, que permitan tener una visión panorámica de la situación y las relaciones entre fenómenos, para facilitar al ministro, el dictamen de directrices precisas que creen sinergia entre los actores involucrados.

2.2. Desmilitarización de la seguridad pública

La mayoría de países de América Latina ha tenido en su pasado gobiernos autoritarios de corte militar y violaciones sistemáticas de derechos humanos.

Como resultado, los procesos de transición democrática, trataron, con mayor o menor éxito, de reducir la participación de las fuerzas armadas y el corporativismo militar en la deliberación de los asuntos públicos civiles, así como en las tareas de seguridad pública, a través de procesos de reforma policial, como es el caso de Guatemala, Honduras, Nicaragua y el que dio origen a la Policía Nacional Civil en El Salvador.

La reforma de la constitución salvadoreña establece una separación entre la Defensa Nacional y la Seguridad Ciudadana como sectores diferenciados, situación que ha sido ratificada jurisprudencialmente. Sin embargo, cada vez más, los gobiernos de la región, involucran activamente a las fuerzas armadas en tareas relacionadas con la actividad criminal. Si bien, muchas veces estas decisiones se enmarcan en el populismo punitivo, también son consecuencia de debilidad institucional en la gestión de la seguridad que, por ineficacia, falta de cobertura, deterioro de su credibilidad y corrupción, hace necesaria la entrada de un actor diferente.

En muchos casos, el remedio resulta peor que la enfermedad, por ejemplo, cuando no existe una estrategia de fortalecimiento institucional de la seguridad pública y se prolonga de manera permanente el apoyo militar, en lugar de resolver el problema de la debilidad institucional en la seguridad pública, los Estados diluyen los recursos entre ésta y la defensa nacional.

2.3. Rendición de cuentas y derechos humanos

Las políticas de “mano dura”, suelen generar una mayor actividad operativa de las fuerzas de seguridad y muchas veces se mide su desempeño en términos de capturas, controles, decomisos de drogas y armas. Esto puede llegar a promover un interés o presión sobre la necesidad de incrementar -de la manera que sea- los números en las estadísticas, lo cual conlleva a situaciones polémicas en su interacción con la ciudadanía tales como mal trato, conflictos verbales, uso abusivo de la fuerza o hasta detenciones arbitrarias y falsos positivos. En contextos de alta violencia -como los del Triángulo Norte-, esta confrontación puede llevar a excesos más graves como la tortura, desaparición de personas y ejecuciones extrajudiciales, tal y como ha sido documentado por organismos de derechos humanos locales e internacionales.

Por lo anterior, para mantener el cauce democrático y civil de las instituciones de seguridad, resulta indispensable, que, como parte del control y predominio civil, existan mecanismos de prevención y rendición de cuentas de hechos violatorios a los derechos humanos y del mandato esencial de las fuerzas de seguridad, el cual es, proteger a la ciudadanía. No es sana una democracia en la que la ciudadanía desconfía de las instituciones que están llamadas a protegerla, ya que esto contribuye a la pérdida de credibilidad en la institucionalidad democrática y el estado de derecho.

3. Políticas públicas integrales e interconectadas para la gente

Cómo se ha mencionado, el problema de la inseguridad requiere una intervención de carácter integral, no solamente sectorial. Por ejemplo, si existen evidencias de que la niñez expuesta a situaciones de violencia doméstica tiende a desarrollar comportamientos violentos en el futuro, combatir la violencia intrafamiliar desde el ámbito de la seguridad pública y la justicia es una acción necesaria para cortar los ciclos de reproducción intergeneracional de la violencia. Si, además, la violencia intrafamiliar se enmarca en un contexto de violencia de género, entonces, fortalecer las políticas de protección e igualdad para las mujeres, así como la promoción del cambio cultural hacia nuevas masculinidades son acciones pertinentes a implementar. Tales acciones no pueden ser ejecutadas por el sector seguridad, sino por áreas especializadas. De ahí, la necesidad de articulación estratégica para la creación de políticas públicas integrales.

Por lo tanto, cualquier política o programa que tenga una perspectiva integral, debe estar diseñado sobre la base de la intersectorialidad y la interinstitucionalidad. Esto requiere, la capacidad de generar conocimiento para el diseño de programas y sinergias, la existencia de los espacios e instancias políticas para la coordinación y articulación, así como la existencia de procesos y presupuestos comunes.

Adicionalmente, teniendo en cuenta que la materialización de las políticas y sus programas se da en los territorios con personas concretas, el diseño e implementación de políticas orientadas al abordaje integral del fenómeno de la inseguridad y la violencia, deben contar con la participación ciudadana a nivel local y la articulación entre el nivel central y local, para adecuar las acciones de acuerdo con la demanda y características del territorio y su población, así como para el seguimiento y rendición de cuentas ante la ciudadanía.

4. Eficacia y rendición de cuentas

Sin duda, uno de los aspectos que más afecta la credibilidad de las instituciones son los elevados niveles de impunidad del delito. En países como Brasil, México y El Salvador, las condenas por homicidios no superan el 5% de los eventos, lo cual tiene un efecto devastador en la visibilidad del Estado como organización política común protectora y garante de derechos fundamentales.

En ese orden de ideas, la capacidad de gestión por parte de las instituciones y sus funcionarios, es indispensable para dar un tratamiento eficiente a la demanda de persecución del delito, sin incurrir en el colapso del sistema penal. Por ejemplo, el fortalecimiento y regulación efectiva de las actividades de inteligencia policial e investigación criminal para el desarrollo de macro intervenciones focalizadas en actores y actividades claves, puede ser una estrategia para lograr efectos de cascada sobre el crimen y la violencia.

Por supuesto, la existencia de voluntad política e instituciones independientes resultan indispensables para el logro de victorias contra el crimen organizado. Asimismo, la rigurosa regulación de las campañas electorales, la participación social y transparencia para garantizar propuestas idóneas para asumir la conducción de instituciones claves como inspectorías, ministerios públicos y magistraturas, son fundamentales para fortalecer la lucha contra el crimen organizado y la corrupción, que suponen un grave riesgo para las democracias y la protección de los derechos humanos.

*Experto en seguridad ciudadana

Foto: Revista Factum

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Este es un espacio de la Fundación para el Debido Proceso (DPLF, por sus siglas en inglés) en el que también colaboran las personas y organizaciones comprometidas con la vigencia de los derechos humanos en el continente americano. Aquí encontrará información y análisis sobre los principales debates y sucesos relacionados con la promoción del Estado de Derecho, los derechos humanos, la independencia judicial y el fortalecimiento de la democracia en América Latina. Este blog refleja las opiniones personales de los autores en sus capacidades individuales. Las publicaciones no representan necesariamente a las posiciones institucionales de DPLF o los integrantes de su junta directiva. / This blog is managed by the Due Process of Law Foundation (DPLF) and contains content written by people and organizations that are committed to the protection of human rights in Latin America. This space provides information and analysis on current debates and events regarding the rule of law, human rights, judicial independence, and the strengthening of democracy in the region. The blog reflects the personal views of the individual authors, in their individual capacities. Blog posts do not necessarily represent the institutional positions of DPLF or its board.

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