Crisis política en Perú: crónica de una disolución anunciada (pero que pudo evitarse)

David Lovatón Palacios*

El pasado 30 de septiembre será recordado como uno de los episodios políticos más inciertos en nuestra historia republicana que, felizmente, viene encontrando una solución pacífica dentro de los cauces constitucionales. Cuando en julio del 2016 asumió la Presidencia de la República Pedro Pablo Kuczynski, se instaló en el país una enrarecida y conflictiva relación entre el Gobierno y el Parlamento, pues éste último era ampliamente dominado por el fujimorismo, cuya lideresa Keiko Fujimori perdió la presidencia por muy estrecho margen y en segunda vuelta electoral. Kuczynski se quedó con el cargo por algo más de 40,000 votos –la capacidad del Estadio Nacional de Lima-, de un universo de alrededor de 23 millones de electores. La lideresa fujimorista nunca llegó a asimilar la derrota electoral y sus parlamentarios tampoco. Cabe mencionar también que en la historia republicana del Perú, los Presidentes que no contaron con mayoría parlamentaria nunca completaron su mandato producto de golpes militares.

El 2016 se abrió entonces un periodo de excesiva confrontación política entre el Parlamento y el Gobierno que dejó como saldo varios ministros censurados o a los que se les negó la confianza parlamentaria y tuvieron que renunciar. Inclusive todo un gabinete de ministros tuvo que renunciar pues se le negó la confianza que había solicitado al Congreso. No estamos hablando de la legítima fiscalización que los Parlamentos suelen ejercer sobre los demás poderes de Estado,  sino del abuso de esta potestad fiscalizadora con fines no justificados en razones de interés público. Por otro lado, el Parlamento se fue disparando a los pies con el “blindaje” (protección) que brindó a algunas altas autoridades con serias denuncias de corrupción -como el Fiscal de la Nación-procesos judiciales en trámite y hasta condenas judiciales, ganándose con ello el creciente rechazo ciudadano.

Cuatro hechos sentaron las bases del desenlace político del lunes 30 de septiembre. Primero, en septiembre del 2017 el gabinete de ministros presidido por el Fernando Zavala dimitió al serle negada la confianza que solicitó al Parlamento. Segundo, en marzo del 2018 Pedro Pablo Kuczynski renunció a la Presidencia de la República por serias acusaciones de corrupción en el marco de la trama Odebrecht, asumiendo la presidencia el entonces Primer Vicepresidente Martín Vizcarra. Tercero, en julio del 2018 –en las postrimerías del mundial de fútbol- la prensa reveló unas conversaciones telefónicas intervenidas judicialmente que destaparon una extensa red de corrupción judicial de jueces y fiscales supremos, presidentes de cortes regionales, congresistas, empresarios y otros altos funcionarios (conocida como “los Cuellos Blancos del Puerto”; ante ello, en su mensaje a la nación del 28 de julio de 2018, el Presidente Vizcarra planteó un conjunto de reformas constitucionales al sistema de justicia, que debían ser ratificadas por la ciudadanía en referéndum. Cuarto, un año después, en julio del 2019, el Presidente Vizcarra, nuevamente en su mensaje a la nación, propuso al Parlamento acortar el periodo del Ejecutivo y del Legislativo y para ello, adelantar las elecciones generales del 2021 al 2020, con su famosa frase “Vayámonos todos”.

Estos y otros antecedentes son claves para entender el reciente desenlace político en el Perú. Con el rechazo de la cuestión de confianza al gabinete de ministros presidido por Zavala se abrió la posibilidad de que el Presidente de la República hiciera uso de la potestad constitucional prevista en el artículo 134º de la Constitución: “El Presidente de la República está facultado para disolver el Congreso si éste ha censurado o negado su confianza a dos Consejos de Ministros.” Los actores políticos ya sabían que bastaba una censura más o una cuestión de confianza denegada más, para que el Presidente quedara habilitado a utilizar el artículo 134º.

El cambio en la Presidencia también contribuyó al reciente desenlace porque Kuczynski era ya un presidente muy débil que había mentido en reiteradas ocasiones en torno a su vínculo con la constructora brasileña Odebrecht, lo que generó que casi fuera “vacado” (destituido) por el Parlamento, se salvó sólo porque se comprometió bajo la mesa a indultar al expresidente Fujimori, lo que terminó de desacreditarlo y restarle el escaso apoyo político que aún tenía. En cambio Vizcarra, si bien asumió tímidamente la Presidencia de la República ante la mayoría parlamentaria fujimorista, se sacudió de la misma en su mensaje a la nación del 28 de julio de 2018, cuando aprovechó la masiva indignación ciudadana por la red de corrupción judicial recién descubierta y pasó a tomar la iniciativa política con las reformas constitucionales que propuso.

Como la mayoría parlamentaria fujimorista y sus aliados en el Congreso se dieron maña para ralentizar, vaciar de contenido o rechazar sistemáticamente las propuestas del Ejecutivo, el Presidente Vizcarra planteó adelantar las elecciones generales del 2021 al 2020, lo que implicaba una reforma constitucional transitoria que primero debía ser aprobada por el Parlamento y luego ratificada vía referéndum. La mayoría fujimorista finalmente no sólo archivó el proyecto de adelanto de elecciones generales sino que fue por más: en una elección “express” pretendió elegir a los nuevos jueces y juezas del Tribunal Constitucional (TC), cuyo mandato en efecto ya ha vencido pero que de manera innecesariamente apresurada y con gran opacidad pretendían reemplazar. Cabe mencionar que el actual TC, en términos generales, ha mantenido un delicado equilibrio e independencia frente a las presiones políticas y está a punto de resolver un pedido de libertad de la lideresa fujimorista Keiko Fujimori, actualmente en prisión preventiva acusada de graves actos de corrupción.

Este intento de la mayoría parlamentaria de nombrar un nuevo TC de esta manera, hizo que nuevamente el gabinete de ministros en pleno –representado por el Primer Ministro- hiciera cuestión de confianza frente al Congreso para que aprobara una reforma del proceso de selección de los magistrados del TC y pidió además que el proceso en curso se suspendiera. Así llegamos al 30 de septiembre: en una accidentada sesión del Pleno del Congreso de la República transmitida en vivo por la prensa, la mayoría fujimorista y sus aliados se empecinaron en proseguir y consumar la elección de los nuevos miembros del TC y hasta intentaron impedir físicamente el ingreso del Primer Ministro al Pleno del Congreso para que pudiese plantear la cuestión de confianza, cerrándole las puertas del recinto parlamentario.

Ante ello, ese mismo día el Gobierno interpretó que la cuestión de confianza solicitada había sido rechazada a la luz de los hechos y, en consecuencia, el Presidente de la República decidió disolver el Parlamento y en ese mismo acto, convocó a elecciones parlamentarias de conformidad con el artículo 134º. Estas elecciones tendrán lugar el 26 de enero del 2020 y el Jurado Nacional de Elecciones (JNE) ya las ha convocado; mientras tanto, sigue en funciones la Comisión Permanente del Congreso, la misma que recibirá y evaluará los decretos de urgencia que el Gobierno tenga que emitir para seguir legislando mientras dure esta etapa. El nuevo Parlamento que se elija deberá ratificar, modificar o derogar tales decretos de urgencia.

En torno a esta decisión del Gobierno de considerar rechazada “en los hechos” la cuestión de confianza, ha girado gran parte del debate jurídico constitucional y las críticas de los que discrepan de la medida adoptada. En nuestra opinión, la decisión adoptada por el Presidente Vizcarra no se sale del marco constitucional, no sólo porque la mayoría fujimorista incurrió en hechos indubitables que habilitaban al Ejecutivo a considerar denegada la confianza, sino porque todo esto se ha dado en un marco interamericano propio de una sociedad democrática: no ha habido persecución ni detención de opositor político alguno, hay plena libertad de expresión, no se ha intervenido el Poder Judicial ni el Ministerio Público y por ende la independencia judicial no se ha visto afectada, no se ha declarado estado de excepción, las fuerzas armadas permanecen en sus cuarteles, ya hay fecha cierta para las elecciones parlamentarias y la medida cuenta con el mayoritario respaldo ciudadano según las encuestas de opinión (84%). Entendemos que el comunicado del Secretario General de la OEA del pasado 1º de Octubre valora este contexto democrático.

En todo caso, aún queda abierta la posibilidad que el TC –en un proceso competencial- verifique la constitucionalidad –o no- de la medida adoptada por el Presidente Vizcarra, algo que de concretarse, tomará varios meses, probablemente después de las elecciones parlamentarias ya convocadas para el 26 de enero del 2020. Mientras tanto, es probable que sigan produciéndose algunas escaramuzas políticas en el seno de la Comisión Permanente parlamentaria –que por mandato expreso del artículo 134º constitucional sigue en funciones- en torno a las potestades que tiene en este periodo.

Por ende, si bien la medida adoptada por el Presidente de la República es claramente excepcional, está prevista en nuestro ordenamiento constitucional y se ha aplicado respetando el marco jurídico interamericano. El Gobierno intentó evitar este desenlace político cuando propuso en julio de 2018 un desenlace menos traumático: un adelanto de elecciones generales y que se fueran tanto Legislativo como Ejecutivo. Pero la miopía política de la mayoría parlamentaria fujimorista y de sus aliados –preocupados por los procesos judiciales abiertos que muchos de ellos temen y que estaban represados por la inmunidad parlamentaria con la que contaban-, hizo que rechazaran tal planteamiento, habilitando así constitucional y políticamente al Presidente a decidir lo que decidió. Muestra de ello es que, transcurrido apenas unos días, el propio Presidente del Parlamento ya disuelto y la segunda vicepresidenta de la República –que asumió la presidencia de la República por un día y luego renunció-, exhortaron al Presidente Vizcarra –ahora si- a convocar a elecciones generales.

El nuevo Parlamento tendrá una duración corta –algo más de un año- y, en consecuencia, debería trazarse una agenda muy concreta aparte de revisar los decretos de urgencia que emita el Gobierno en este periodo. Consideramos que ese Parlamento breve podría hacerle un gran servicio a la Nación si se enfoca en la siguiente agenda: i) Culminar la reforma de los sistemas de justicia y electoral como, por ejemplo, la eliminación del voto preferencial, ii) reformar y mejorar el capítulo constitucional referido a las relaciones entre Ejecutivo y Legislativo como, por ejemplo, el actual artículo 134º constitucional en el sentido, precisamente, de lo que propuso el Presidente Vizcarra: ante una severa confrontación política entre los dos poderes de Estado, elecciones generales y no sólo elecciones parlamentarias y iii) Retomar el control político parlamentario sobre algunas altas autoridades del sistema de justicia como, por ejemplo, el ex Fiscal de la Nación pero aún fiscal supremo Pedro Chávarry, sobre el que pesan graves denuncias de corrupción y que la mayoría parlamentaria -hoy disuelta- “blindó” en el Congreso. Las reformas constitucionales que sean aprobadas por tal Parlamento breve, deberían –además- ser ratificadas vía referéndum aprovechando las elecciones generales del 2021.

*Profesor principal PUCP, Consultor DPLF

Foto: Presidencia Perú/Flickr

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Este es un espacio de la Fundación para el Debido Proceso (DPLF, por sus siglas en inglés) en el que también colaboran las personas y organizaciones comprometidas con la vigencia de los derechos humanos en el continente americano. Aquí encontrará información y análisis sobre los principales debates y sucesos relacionados con la promoción del Estado de Derecho, los derechos humanos, la independencia judicial y el fortalecimiento de la democracia en América Latina. Este blog refleja las opiniones personales de los autores en sus capacidades individuales. Las publicaciones no representan necesariamente a las posiciones institucionales de DPLF o los integrantes de su junta directiva. / This blog is managed by the Due Process of Law Foundation (DPLF) and contains content written by people and organizations that are committed to the protection of human rights in Latin America. This space provides information and analysis on current debates and events regarding the rule of law, human rights, judicial independence, and the strengthening of democracy in the region. The blog reflects the personal views of the individual authors, in their individual capacities. Blog posts do not necessarily represent the institutional positions of DPLF or its board.

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