La sentencia constitucional plurinacional 049/2019 con relación al régimen de traslados de los jueces

Marco A. Loayza Cossío*

Uno de los legados más importantes que nos dejó la Ilustración desde un punto de vista jurídico fue la teoría de la separación de poderes que, en muchas oportunidades, fue hasta denostada por diversas corrientes políticas pero que nos demuestra que el hecho de desconcentrar el poder es la mejor garantía para un equilibrio entre los diferentes órganos y su actuación frente a la sociedad, así como una garantía personal de cualquier ciudadano o ciudadana de cara a un Estado que siempre tiende a concentrar su actividad y poder.

Donde más debe garantizarse la separación de los órganos del Estado es en el ámbito judicial ya que la independencia es un puntal de su actuación e implica dos dimensiones, la primera es la independencia institucional, que se refiere a la relación que tiene la entidad dentro del mismo Estado con los otros poderes, de los cuales debe estar completamente alejada y neutral; y por otro lado está la independencia funcional de sus servidores y servidoras públicas, que tienen el deber de juzgar y por lo tanto deben contar con la capacidad de ejercer sin ningún tipo de presión interna o externa esta vital labor para proteger los derechos de la población.

A pesar de la existencia de estos principios básicos, muchas veces las actuaciones de algunas entidades del Estado no les prestan la debida atención. Es así que en fecha 10 de mayo de 2018 y  mediante Acuerdo No 041/2018, el Consejo de la Magistratura aprobó el Reglamento Transitorio de Movilidad Funcionaria de Jueces y Servidores de Apoyo Judicial, que en principio podría resultar una norma de corte administrativa que regula los procedimientos de movilidad funcionaria (rotación, permuta y transferencia) de Jueces y Servidores de Apoyo Judicial, y que sin embargo, desde su aprobación, fue motivo de observación por parte de instituciones de la sociedad civil que hacen seguimiento a la administración y reforma del sistema de justicia.

Estas instituciones señalan que el reglamento aprobado no está cumpliendo con ciertos estándares internacionales que garantizan la independencia judicial y la labor de los administradores de justicia, fundamentalmente en lo relativo a la transferencia de autoridades jurisdiccionales en sus artículos 16. Par. I, 17.num 4., 18.1 inc. b) 19 par. I y 20. En ese entendido, se presentó en octubre de 2018, por parte de la Diputada Beatriz Capobianco Sandoval, una acción abstracta de inconstitucionalidad contra los mencionados artículos, puesto que la movilidad de los funcionarios judiciales de un puesto a otro de manera completamente discrecional, afectaría la independencia, el derecho a la inamovilidad funcionaria, la posibilidad de impugnación de la medida administrativa asumida por el Consejo de la Magistratura, así como el derecho de acceso a la justicia en general.

Si bien el traslado y movilidad de los operadores de justicia pueden ser necesarios y hasta legítimos para prestar un adecuado servicio de justicia a la población, si esta acción tiene un carácter discrecional el acto de separación del operador de justicia de los casos que venía conociendo o de su lugar de trabajo, puede representar una posible represalia a su labor; esto es, una forma de amedrentamiento al desempeño independiente de sus atribuciones. Asimismo, los traslados pueden ser utilizados para separar a juezas y jueces de casos específicos que estén en su conocimiento, lo cual afectaría también a los justiciables y sus derechos.

En ese sentido, el Sistema Interamericano y Universal de protección de derechos humanos, así como entidades regionales de jueces se han pronunciado de diversas maneras y a través de diferentes instrumentos para proteger la independencia judicial y evitar la movilidad funcionaria arbitraria con ciertos aspectos comunes, tales como la necesidad de elementos objetivos, públicos y concretos, evitando por ejemplo argumentar vagamente necesidades de servicio. Asimismo, han planteado la necesidad de procedimientos claros donde se escuche y tome en cuenta las aspiraciones, fortalezas, especialidad de la autoridad judicial e incluso su situación personal y familiar. Adicionalmente, estas instituciones señalan la necesidad de considerar el consentimiento del funcionario y la posibilidad que tenga impugnar la decisión de su traslado, incluyendo el acceso a recursos judiciales efectivos cuando no se esté de acuerdo con la medida.

La acción de inconstitucionalidad fue admitida por el Tribunal Constitucional Plurinacional, emitiéndose la Sentencia Constitucional Plurinacional 0049/2019 de fecha 12 de septiembre, la cual evidencia una débil argumentación por parte del Consejo de la Magistratura, buscando respaldar de manera genérica su actuación y potestad reglamentaria en la Ley No 212 de Transición para el Tribunal Supremo de Justicia, Tribunal Agroambiental, Consejo de la Magistratura y Tribunal Constitucional Plurinacional y la Ley No 025 del Órgano Judicial, afirmando que con la norma aprobada no se afectaba la independencia judicial, ni la carrera de los funcionarios jurisdiccionales, sus ingresos, ni las garantías que corresponden a su  estatus en la judicatura.

De igual manera destacamos la inclusión de los argumentos presentados como Amicus Curiae de varias instituciones de la sociedad civil como la Comunidad de Derechos Humanos, la Fundación para el Debido Proceso (DPLF) y la Fundación CONSTRUIR, que realizaron una argumentación basada en estándares internacionales de derechos humanos y que fueron debidamente consideradas por el Tribunal Constitucional Plurinacional.

El máximo protector de la constitucionalidad, en sus consideraciones desarrolladas en el fallo, considera en primera instancia que la transferencia forzada o institucional, estimada en el Reglamento demandado afecta de manera indirecta el derecho a la inamovilidad funcionaria, que es una garantía de la independencia judicial, además de significar la perturbación de las labores judiciales y del mismo proyecto de vida del juez o jueza.

Continua el Alto Tribunal de control de la constitucionalidad, señalando que el Consejo de la Magistratura tiene la atribución de velar por la prestación de servicios de justicia adecuados que beneficien a la ciudadanía, por lo que para cumplir con esa función,  la movilidad de personal judicial podría ser razonable en casos de acefalías o por cuestiones de mejor servicio, solamente como una medida estrictamente necesaria, excepcional y principalmente temporal.  Asimismo, argumenta el Tribunal que cualquier medida de traslado o movilidad no puede ser discrecional y debe responder a criterios objetivos y de protección de derechos humanos.

En ese entendido el Tribunal Constitucional Plurinacional, realizando una labor de constitucionalidad condicionada de los artículos demandados de inconstitucionalidad, instruye que para que el Consejo de la Magistratura pueda realizar la transferencia institucional de una autoridad jurisdiccional deben cumplirse las siguientes condiciones:  1) El traslado debe ser a un puesto similar y de igual nivel salarial, 2) Solamente se realizará el traslado a un puesto acéfalo o disponible, 3) El traslado debe hacerse en el mismo asiento judicial, 4) La autoridad jurisdiccional debe reunir el perfil requerido, 5) Agrega un criterio de temporalidad que no debe ser más de 3 meses, sin posibilidad de un nuevo traslado dentro del mismo año judicial, y 5) La posibilidad de impugnación por vía administrativa y judicial a la decisión adoptada por el Consejo de la Magistratura.

En esta oportunidad, creemos que el Tribunal Constitucional Plurinacional ha ejercido un adecuado control de constitucionalidad y convencionalidad, aplicando un criterio de favorabilidad, precautelando los derechos de servidoras y servidores públicos judiciales, protegiendo su independencia individual y el ejercicio de sus funciones ante la posible arbitrariedad en la aplicación del Reglamento Transitorio de Movilidad Funcionaria de Jueces y Servidores de Apoyo Judicial.

Es necesario que la sociedad civil tome acciones  y contribuya a la independencia plena del órgano judicial y sus operadores. En este contexto, no debe olvidarse que la independencia no solamente es un principio en la administración de justicia, sino que es considerado como un derecho humano: el derecho a ser juzgado por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, que se conoce como la garantía del juez natural, aspecto que otorga seguridad para un correcto funcionamiento democrático de una sociedad.

*Coordinador de Proyectos, Fundación CONSTRUIR (Bolivia)