Susana Saavedra Badani*

La Plataforma Ciudadana por el Acceso a la Justicia y los Derechos Humanos, agrupa a más de 50 organizaciones de la sociedad civil a nivel nacional en Bolivia, comprometidas con articular esfuerzos, integrar conocimientos y acciones conjuntas para promover, monitorear y acompañar la reforma integral al sistema de justicia en Bolivia.

En el marco de los derechos de control social y participación ciudadana, las organizaciones que conforman la Plataforma se han propuesto iniciar una práctica sistemática de generar reportes alternativos a los informes oficiales de gestión de las instituciones del sistema de administración de justicia, con el fin de publicar anualmente un balance sobre el estado de situación de la agenda pública de la justicia que identifique barreras de acceso, buenas prácticas, avances y desafíos comprometidos por el Estado.

El reporte 2018 está estructurado en cinco secciones de análisis y una de recomendaciones: i) El estado actual de la administración de Justicia, ii) La administración de judicial penal, iii) El acceso a la justicia de mujeres que sufren violencia, iv) La situación de la independencia judicial, así como, v) La transparencia y el acceso a la información pública. El documento toma como fuentes de información los informes de gestión, estadísticas y otro tipo de datos publicados por las instituciones que intervienen en la administración de justicia, reportajes periodísticos e información producida por las instituciones que forman parte de la Plataforma.

La apuesta de este primer documento alternativo desde la sociedad civil es motivar al Estado a mejorar la calidad de la información puesta a disposición de la ciudadanía para evaluar la gestión del Órgano Judicial, Tribunal Constitucional Plurinacional, Ministerio Público y otras instancias cuyo trabajo se relaciona con los servicios judiciales.

El primer capítulo del informe analiza el estado de avance de la reforma del sistema de justicia a la luz del nuevo modelo constitucional plurinacional y su amplia gama de derechos, así como de garantías judiciales reconocidas, que son directamente aplicables. Lo cual redimensiona no sólo la actividad jurisdiccional, sino también las decisiones de las autoridades públicas quienes deben regir sus funciones conforme a los preceptos de la carta magna. En el marco de estos mandatos, el informe destaca una amplia labor legislativa orientada a adecuar la normativa interna al texto constitucional aprobado en 2009, empero, se observa que dicha gestión no ha venido acompañada de políticas públicas eficaces de implementación.

Además, el documento desarrolla una evaluación a la gestión de las instituciones que intervienen en la administración de justicia, incluyendo a la Comisión de Implementación de las Conclusiones de la Cumbre de Justicia que tiene como Secretaría Técnica al Ministerio de Justicia y Transparencia Institucional, y durante la gestión 2018, promovió el desarrollo de diversas disposiciones normativas como ser: i) la Ley N° 1104 que dispone la creación de veintidós (22) salas constitucionales en los nueve (9) departamentos del país, ii) Elaboración de la propuesta de Reglamento para la Carrera Judicial, aprobado por el Consejo de la Magistratura mediante acuerdo 072/2018, iii) Elaboración de la propuesta de proyecto del Manual de Ingreso a la Carrera Judicial, aprobado por el Consejo de la Magistratura mediante resolución 073/2018, iv) Elaboración de la propuesta de Ley de Creación de Salas Constitucionales, norma promulgada el 27 de septiembre de 2018, , iv) Elaboración del proyecto de Ley de Abreviación Procesal Penal. Asimismo, se menciona el desarrollo de la Cumbre Nacional de Justicia Indígena, Originario, Campesina con relevantes conclusiones que tienden a fortalecer la descolonización, la consolidación del Consejo Nacional de Justicia Indígena Originaria Campesina, la aplicación de protocolos de coordinación entre jurisdicciones y la aplicación de la visión intercultural en las labores jurisdiccionales.

En relación al Tribunal Constitucional Plurinacional – TCP, durante la gestión 2018, entidad que destinó esfuerzos importantes para promover espacios de diálogo y socialización de jurisprudencia relevante con organizaciones indigenas a nivel nacional; asimismo, se firmó un convenio con el Instituto Plurinacional de Lenguas y Culturas para traducir la jurisprudencia del TCP a idiomas nativos. De otra parte, se concentraron acciones para implementar la Ley N° 1104 de creación de salas constitucionales a nivel departamental. En relación al desarrollo jurisprudencial se observan sentencias progresivas en favor en favor de la protección de derechos de sectores en situación de vulnerabilidad, lo cual destaca como avance favorable. No obstante, se observa también líneas regresivas que contravienen lo dispuesto por la SCP 2233/2013 que establece el deber de interpretar conforme al estándar más favorable en materia de derechos humanos con base en los artículos 13.IV y 256 de la Constitución Política del Estado. Igualmente, ha sido ausente un rol más activo en temas cruciales para el Estado de Derecho, donde no se ha identificado -por ejemplo- avances jurisprudenciales en favor de la indepedencia judicial y la separación de poderes.

En relación al Tribunal Agroambiental, se destaca la aprobación de un nuevo modelo de gestión 2018-2023 que contempla entre sus ejes el fortalecimiento de la transparencia, modernizar los sistemas de trabajo empleando nuevas tecnologías de información y comunicación, así como, la promoción de la conciliación. En el marco del trabajo se destaca la puesta en práctica de mecanismos de monitoreo y control social a audiencias públicas, lo cual constituye un avance importante que debiera ser institucionalizado y replicado en otras instancias. Asimismo, la sociedad civil pondera que esta instancia ha sido la única en incluir en su reporte las cuotas de género y personas con discapacidad incluidas en su plantel de funcionarios/as, y finalmente, se reconoce la creación de la figura de defensores de oficio ambientales.

En relación al Consejo de la Magistratura la gestión 2018 inicio enfrentando el desafío de adecuar normativa y su estructura a los cambios desarrollados por la Ley N° 929 que estableció la reducción de cinco (5) a tres (3) consejeros/as. En el marco de la carrera judicial y a través de las convocatorias públicas 14/2018 y 15/2018, se designó a 68 nuevos/as jueces/zas para la jurisdicción ordinaria y nueve (9) para la jurisdicción agroambiental, aunque este número no alcanzó a cubrir las acefalías existentes.

Asimismo, esta instancia designó a partir de la convocatoria18-26/2018 a 30 cargos de vocalías para Tribunales Departamentales de Justicia. La sociedad civil valora el desarrollo de procesos de evaluación a 442 jueces/zas y 492 servidores/as de apoyo, así como la atención a 408 procesos de denuncia, de los cuales 255 resultaron probadas, 164 improbadas y el resto culminaron con la destitución de 17 servidores judiciales. Finalmente, el informe hace mención al desarrollo de 56 procesos de auditoría jurídica, pero no brinda mayores detalles que aporten al análisis de estos procesos. Se recomienda en este acápite la aplicación de la transparencia activa basada en la información reportada, toda vez que es de interés ciudadano conocer a profundidad los plazos y vías que siguen los canales de denuncia lo cual no implica vulnerar la presunción de inocencia y el debido proceso a tales funcionarios.

En relación al Tribunal Supremo de Justicia, en su dimensión institucional a nivel nacional, se precisó de acuerdo a la estadística que la carga procesal en más de 64% de las causas está concentrada en materia penal; y de este porcentaje el 50,66% aproximadamente se concentra en la etapa de instrucción. Las causas relacionadas a violencia contra las mujeres constituyen el 20% (48.584) del total de las causas penales (239.864) y que el 92% de estas causas permanece la etapa de investigación preliminar.

La Cobertura del Órgano Judicial todavía llega al 48,8 % de los municipios[1]. Frente a ello el consejo de la magistratura dimensionó la necesidad de crear 278 nuevos juzgados, pero sólo se crearon 52 nuevos juzgados, cifra todavía insuficiente. Lo cual principalmente obedece al escaso presupuesto con el que cuenta el Órgano Judicial.

En relación al Ministerio Público, se observa la ausencia de información suficiente sobre los resultados de la gestión 2018, no obstante, a partir de un registro hemerográfico se pudo identificar la existencia de 508 fiscales a nivel nacional[2]. Entre los resultados de su trabajo mencionar que los últimos años se pusieron práctica diversas medidas para combatir la mora procesal, entre ellos el modelo horizontal de las “Fiscalías Corporativas”, cuyos resultados, presumiblemente no habrían alcanzado los resultados esperados. Por ello, el 5 de enero de 2019 el Fiscal General del Estado anunció la eliminación de este modelo para retomar el sistema de evaluación con base en resultados. Asimismo, se destaca la implementación de las Unidades de Atención temprana de causas que ha contribuido a la selectividad y la persecución estratégica

El segundo capítulo analiza la situación del sistema penal y su impacto en el sistema penitenciario. El informe reconoce que los últimos años el Estado boliviano ha mostrado interés por revertir la situación de mora procesal, uso excesivo de la prisión preventiva y hacinamiento carcelario, especialmente en los Decretos Presidenciales de Indulto Carcelario, las jornadas judiciales, entre otras. No obstante, aún no se han adoptado acciones estructurales para abordar los problemas de respuesta en el sistema, por ello actualmente en promedio siete (7) de cada 10 personas en las cárceles no tienen una condena, el país ocupa el cuarto lugar en la región en tasas de prisión preventiva y el tercer lugar en niveles de hacinamiento superando el 300% de las capacidades instaladas. A septiembre de 2018 las cifras oficiales de población carcelaria, estableció que los recintos carcelarios en el país albergaban a 19.159 personas, el número más alto históricamente en el país.

Pese a las medidas adoptadas para reducir el hacinamiento carcelario, en los 17 años de vigencia plena del sistema acusatorio en Bolivia la población carcelaria incrementó en un 244% (13.582 personas), empero, las condiciones no han incrementado en igual proporción. Tan sólo entre 2015 y 2018, la población carcelaria incrementó en 5487 personas, sin embargo, en ese mismo periodo las capacidades de albergue apenas incrementaron en un 7%32 (392 personas).

El tercer capítulo aborda el acceso a la Justicia para mujeres que sufren violencia: El 9 de marzo de 2013, fue promulgada la “Ley Integral para Garantizar a las Mujeres una Vida Libre de Violencia” que redimensiona el problema de la violencia contra la mujer, superando la limitación de entenderla solo como violencia doméstica, tratándola más bien como violencia en razón de género que expresa un modo social con raíces históricas, culturales, económicas y una forma de comprender y asumir los roles del hombre y la mujer en la organización social, un orden donde el hombre es más y la mujer menos, donde una está subordinada al otro, una realidad que está siendo y debe ser transformada.

La Alianza Libres sin Violencia desde hace varios años desarrolla un monitoreo al cumplimiento del estándar de la debida diligencia en la atención de mujeres víctimas de violencia. De acuerdo al último reporte la percepción de buen trato en servidores judiciales subió del 23% estimado en 2016 a 31,1% en 2017, no obstante, existen diversos desafíos para una justicia especializada, con enfoque de género, siendo un ejemplo el hecho de que los juzgados que abordan temas de violencia, también tienen competencia para tratar casos anticorrupción, por lo que aún queda pendiente el desafío de consolidar tribunales especializados en la materia.

En lo referente a la inmediatez de la atención, no existen avances significativos, pese a que la larga de la duración de los procesos incide en las tasas de abandono de causas por las víctimas.

Un aspecto central de la Ley 348 está constituido por la adopción de medidas de protección para las víctimas de violencia. Según el Informe en análisis, las autoridades judiciales no disponen las medidas de protección a no ser que sean solicitadas por el/la fiscal. Por tanto, en el caso de que ninguna de estas dos autoridades emita las medidas, las mujeres quedan desprotegidas.

El cuarto capítulo se destina al análisis sobre las garantías para una justicia independiente e imparcial desde las dimensiones: i) Institucional, ii) Personal, y, iii) La relación de ambas dimensiones desde la confianza ciudadana (Independencia en apariencia). La legislación reconoce y garantiza la independencia de poderes, y en este marco la independencia judicial, no obstante, en la práctica aún persisten brechas que deben ser atendidas por el Estado.  En relación a la dimensión institucional se observa que el presupuesto para el sector justicia es del 0.49% para la gestión 2019, lo cual impacta en mejorar las capacidades de respuesta, afrontar la mora procesal, y en general, contar con recursos económicos para satisfacer la demanda de justicia.

También se observa con preocupación que el proceso de interinatos se ha extendido en el país por casi una década, a la fecha, se estima que sólo el 20% de las juezas y jueces están dentro de la carrera judicial. Así en la actualidad cerca del 80% de jueces bolivianos ostenta la calidad de transitorios o provisionales, lo que denota que el Estado boliviano aún no ha cumplido a cabalidad con la obligación de garantizar la independencia judicial.

El quinto capítulo, desarrolla el acceso a la información pública, precisando una relación de este derecho con la libertad de expresión, la participación ciudadana y la confianza en el sistema de justicia. El informe reconoce que uno de los principales desafíos pendientes en la agenda pública es la promulgación de una ley de acceso a la información pública. Aunque el país tiene una amplia normativa que garantiza la transparencia, la participación ciudadana y la publicidad, en la actualidad la información producida por las instancias que intervienen en la administración de justicia que es puesta a disposición del público, no cumple con criterios que permitan desarrollar un efectivo monitoreo social. Al mismo tiempo preocupa que dichas instancias no produzcan información necesaria para adoptar políticas públicas basadas en evidencia, lo cual impacta en su efectividad para solucionar las brechas de acceso a la justicia. Por tanto, la sociedad civil recomienda cumplir como una tarea inmediata con la promulgación de una ley de acceso a la información pública, así como mejorar la calidad de los datos sobre la gestión judicial, incorporando buenas prácticas e introducir mecanismos de apertura de datos y gobierno electrónico judicial.

*Directora Ejecutiva, Fundación CONSTRUIR (Bolivia)

[1] CIS-OACNUD, “Sistema Judicial Boliviano: Buenas prácticas y recomendaciones de trabajo para el sector”, 2017.

[2] EL DEBER, 508 fiscales atienden 200.000 casos en el país, disponible en línea: https://www.eldeber.com.bo/santacruz/508-fiscales-atienden-200.000-casos-en-el-pais–20170419-0038.html