Rafael del Castillo e Melo Silva
Las opiniones expresadas en este artículo no reflejan necesariamente la posición oficial de la Secretaría Ejecutiva de la cidh, de la Organización de los Estados Americanos o de sus países miembros.
Artículo publicado originalmente en la Revista DFensor
Introducción
El rezago procesal en el sistema de peticiones y casos de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) es un tema que ha sido ampliamente debatido por integrantes de la academia, la sociedad civil y los Estados. La propia Comisión viene reflexionando sobre este tópico desde hace mucho tiempo y ha señalado que la causa primigenia de tal rezago “es el aumento constante en la cantidad de peticiones que la CIDH recibe, en un contexto de deficiencias estructurales en el financiamiento de los órganos del Sistema Interamericano de derechos humanos”.[1] El presente artículo, en lugar de enfocarse en las causas y los efectos del rezago o en sugerencias para superarlo, pretende señalar las medidas adoptadas recientemente por la CIDH para combatir y reducir el rezago procesal en las diferentes etapas del procedimiento, así como los resultados alcanzados entre noviembre de 2014 y abril de 2017.
Etapa de estudio inicial
Durante mucho tiempo el rezago procesal estuvo concentrado en la etapa de estudio inicial y en 2007, cuando había 4,293 peticiones pendientes en dicha etapa, la Comisión decidió crear la Sección de Registro –entonces Grupo de Registro– para evaluarlas.[2] Esta medida fue insuficiente y al final de 2014 la cantidad de peticiones pendientes en estudio inicial había aumentado a 9,039.[3] La CIDH decidió tomar medidas más agresivas para eliminar este rezago y en noviembre de 2014, durante su 153 periodo ordinario de sesiones, creó el Grupo de Atraso Procesal (GAP), un grupo especial conformado por abogadas y abogados de la Secretaría Ejecutiva, encargado de evaluar todas las peticiones en etapa de estudio inicial que habían sido recibidas hasta diciembre de 2013.[4] Este grupo funcionó de diciembre de 2014 a julio de 2016 y logró evaluar 6,405 peticiones, decidiendo iniciar la tramitación de 1,304, no iniciar la tramitación de 3,508, solicitar información con respecto a 1,135 y desactivar 458 en razón de la falta de respuesta de la parte peticionaria a una solicitud de información.[5]
Paralelamente al funcionamiento del GAP, la Sección de Registro comenzó a evaluar las peticiones recibidas en 2014; en la actualidad evalúa las peticiones recibidas en 2016 y tiene una capacidad instalada “para efectuar el estudio inicial de las peticiones en el año calendario inmediatamente posterior al de la recepción de la denuncia”.[6] Esta duración de la etapa de estudio inicial representa una gran conquista comparada con el rezago anterior. La Comisión Interamericana se encuentra ejecutando administrativamente todas las decisiones tomadas por el GAP[7] y por la Sección de Registro, y ya en 2016 logró iniciar la tramitación de más de 500 peticiones.[8]
Etapas de admisibilidad y fondo
Durante el 153 periodo de sesiones, consciente de que el trabajo del GAP tendría efectos en las etapas posteriores del procedimiento, la CIDH decidió reestructurar la Secretaría Ejecutiva para, en parte, mejorar el sistema de peticiones y casos, creando áreas especializadas para las etapas de admisibilidad y fondo.[9] La reestructuración, con respecto al sistema de peticiones y casos individuales, pretendió aumentar la productividad, reducir la duración del procedimiento y disminuir el rezago procesal, además de facilitar el acceso de las víctimas a la cidh y conducir sus procesos y procedimientos con eficiencia óptima.[10]
Anteriormente las tareas relacionadas con la tramitación de peticiones y casos, elaboración de informes de (in)admisibilidad y fondo, así como con el seguimiento a las recomendaciones de la CIDH, estaban a cargo de cinco secciones regionales que fueron creadas en 2008, las que además debían realizar todas las tareas relacionadas con el monitoreo geográfico de los países de la región.[11] Desde la reestructuración de 2015, la Sección de Peticiones[12] tramita las peticiones en etapa de admisibilidad y elabora informes de (in)admisibilidad, mientras que el Grupo de Fondo,[13] parte de la Sección de Casos, es responsable de tramitar los casos en etapa de fondo y elaborar informes de fondo. La concentración de estos asuntos en dos equipos especializados ha facilitado la uniformización de criterios jurídicos.Asimismo, en 2015, con la adopción de un protocolo de tramitación ha sido posible uniformizar criterios de tramitación que evitan una dilación innecesaria del proceso.
Ambas secciones empezaron a funcionar en 2015 y en aquel año fueron aprobados 44 informes de (in)admisibilidad relativos a 145 peticiones debido a acumulaciones, y 22 informes de fondo correspondientes a un total de 28 casos.[14] En 2016, que fue el primer año calendario completo de funcionamiento de estas nuevas áreas –un año marcado por una grave crisis financiera–,[15] se aprobaron 45 informes de (in)admisibilidad, que corresponden a 55 peticiones, y 16 informes de fondo relativos a 20 casos.[16] Si bien los números de 2016 superan los de 2012, 2013 y 2014,[17] la caída en comparación con los números de 2015 es un indicio del impacto negativo que la insuficiencia de recursos financieros puede tener en la capacidad de la cidh de implementar las medidas aprobadas.
La reestructuración también ha posibilitado un mejor seguimiento de las peticiones y casos que cuentan con un largo periodo de inactividad de la parte peticionaria, lo que ha resultado en el archivo de 107 y 77 peticiones y casos en 2015 y 2016, respectivamente.[18] Antes de la reestructuración, la mayor cantidad de peticiones y casos archivados había sido de 61.[19]
Por lo tanto, en 2015 y 2016, considerando la cantidad de archivos e informes aprobados, la CIDH resolvió un total de 322 peticiones que se encontraban en la etapa de admisibilidad y un total 110 casos en la etapa de fondo. La expectativa es que estos números sigan aumentando en función de las medidas adicionales que fueron adoptadas por la Comisión en octubre de 2016.
Al respecto, la CIDH anunció la adopción de un nuevo modelo de informe de (in)admisibilidad que elimina las repeticiones y hace más expedita la redacción, revisión, traducción y aprobación de los informes, resultando en un aumento de la productividad de la CIDH sin afectar la rigurosidad del análisis de los requisitos de admisibilidad.[20] En los primeros tres meses de 2017 la CIDH aprobó 21 informes de (in)admisibilidad y, de mantenerse con este ritmo se podrían aprobar 84 informes durante el año, un número récord en su historia.
Asimismo, la Comisión Interamericana decidió reducir de cinco a cuatro la cantidad de años de inactividad procesal que podría dar lugar al archivo de una petición o caso.[21] Esto podrá derivar en el archivo de cerca de 200 asuntos en 2017, ello teniendo en cuenta la cantidad de peticiones y casos que actualmente cuentan con una inactividad superior a cuatro años. Además, la CIDH decidió aplicar el artículo 36.3 del Reglamento a una cantidad importante de peticiones.[22] Con esta medida, la Comisión ha deferido el tratamiento de la admisibilidad hasta el debate y la decisión sobre el fondo de las peticiones:
- recibidas hasta el 31 de diciembre de 2006;
- sin respuesta del Estado;
- vinculadas a una medida cautelar vigente;
- relativas a la aplicación de lapena de muerte; o
- que sean susceptibles de decisiones sumarias con base en la aplicación de un precedente.[23]
Similarmente decidió aplicar el artículo 36.3 del Reglamento cuando el Estado concernido indique que no tiene objeción a la admisibilidad.[24] La Secretaría Ejecutiva se encuentra hoy ejecutando esta decisión de la CIDH.
Otra medida adoptada a partir de 2016 ha sido la mayor utilización de medios electrónicos para la aprobación de informes de (in)admisibilidad. Si bien esta práctica existía en años anteriores, ha aumentado significativamente en 2016 cuando la CIDH aprobó ocho de sus 45 informes de (in)admisibilidad de manera electrónica.[25]
Conclusión
Desde noviembre de 2014 la CIDH ha adoptado diversas medidas para reducir el rezago procesal del sistema de peticiones y casos individuales en cada etapa del procedimiento. Estos esfuerzos, si bien no han eliminado el rezago procesal en todas las etapas, han producido resultados históricos que podrán ser ampliados. Sin embargo, como ya ha señalado la Comisión Interamericana, la falta de recursos financieros adecuados para cumplir integralmente con su mandato continúa impactando su capacidad de eliminar el rezago procesal.
Por ejemplo, a pesar de haber logrado eliminar el rezago procesal en la etapa de estudio inicial con el trabajo del GAP y de la Sección de Registro, las decisiones jurídicas siguen pendientes de ejecución debido a una limitada capacidad administrativa.
En los últimos años, la CIDH ha creado herramientas y establecido metodologías de trabajo que posibilitan una reducción sustancial del rezago procesal en el futuro, pero el grado de éxito sigue vinculado al tema presupuestario y de ello dependerá.
[1] CIDH, Comunicado de prensa núm. 150/16, Comisión Interamericana busca reducir atraso procesal en el sistema de peticiones y casos, 18 de octubre de 2016, disponible en <http://bit.ly/2dMyD8r>, página consultada el 3 de abril de 2017.
[2] Para llegar a este número es necesario considerar la cantidad de peticiones que estaban pendientes de estudio inicial a finales de 2011 y restar la cantidad de peticiones recibidas y sin una decisión sobre su apertura en 2007, 2008, 2009 y 2010. Para información in extenso véanse CIDH, Informe Anual de la Comisión Interamericana de Derechos Hu manos 2008, OEA/Ser.L/V/II.134, Doc. 5 rev. 1, 25 de febrero de 2009, capítulo iii, párrs. 141-143, disponible en <http://bit. ly/2 opuPQq>; y CIDH, Informe Anual 2011 de la CIDH, OEA/Ser.L/V/II., Doc. 69, 30 de diciembre de 2011, pp. 59 y 60, disponible en <http://bit.ly/2o7lnPO>, ambas páginas consultadas el 4 de abril de 2017.
[3] Cabe aclarar que este número comprende la totalidad de peticiones nuevas recibidas durante 2014 y las pendientes de años anteriores. Véase CIDH, Informe Anual 2014, OEA/Ser.L/V/II., Doc. 13, 9 de marzo de 2015, p. 54, disponible en <http://bit.ly/2p 9G0N1>, página consultada el 4 de abril de 2017.
[4] CIDH, Comunicado de prensa núm. 131/14, Comisión Interamericana culmina 153 periodo de sesiones, 7 de noviembre de 2014, disponible en <http://bit.ly/1ospzJn>; y CIDH, Comunicado de prensa núm. 150/16, loc cit.
[5] CIDH, Comunicado de prensa núm. 150/16,
doc. cit.
[6] Idem
[7] Idem
[8] Esta cifra puede ser obtenida a través de un cálculo que involucra la cantidad de peticiones pendientes en la etapa de admisibilidad y fondo a finales de 2016, la cantidad de peticiones en admisibilidad y fondo a finales de 2015, así como la cantidad de peticiones archivadas, admitidas e inadmitidas durante estos años. La información se encuentra en el informe anual de 2015 y 2016 (éste último aún se encuentra pendiente de publicación a la fecha de redacción de este artículo).
[9] Véanse cidh, Informe Anual 2015, OEA/ Ser.L/V/II., Doc. 48/15, 31 de diciembre de 2015, capítulo i, párrs. 7-17, disponible en <http://bit.ly/2oYWwmn>, y capítulo vi, párrs. 1 y 6, disponible en <http://bit. ly/2otQuIT>, ambas páginas consultadas el 5 de abril de 2017.
[10] Ibidem, capítulo i, párr. 12.
[11] cidh, Informe Anual 2008, ibidem, capítulo ii, párrs. 141 a 156.
[12] Esta sección cuenta actualmente con una coordinadora, cinco abogados(as), una becaria y siete pasantes.
[13] Este grupo cuenta actualmente con una coordinadora que también es coordinadora del Grupo de Corte, tres abogados(as), una becaria y cuatro pasantes.
[14] CIDH, Informe Anual 2015, ibidem, capítulo ii, pp. 77 y 79.
[15] Véanse CIDH, Comunicado de prensa núm. 69/16, Grave crisis financiera de la CIDH lleva a suspensión de audiencias e inminente pérdida de casi la mitad de su personal, 23 de mayo de 2016, disponible en <http://bit. ly/1Xs2ANc>; CIDH, Comunicado de prensa núm. 144/16, Panamá será la sede del periodo ordinario de sesiones de la CIDH, 29 de septiembre de 2016, disponible en <http://bit.ly/2dlKTS8>; CIDH, Comunica- do de prensa núm. 145/16, CIDH supera la aguda crisis financiera de 2016 y agradece a países y donantes que lo hicieron posible, 30 de septiembre de 2016, disponible en <http:// bit.ly/2cRbvHT>; CIDH, Comunicado de prensa núm. 157/16, CIDH recibe solicitudes de audiencias para periodo extraordinario de sesiones, 25 de octubre de 2016, disponible en <http://bit.ly/2nFW6kM>; y CIDH, Comunicado de prensa núm. 158/16, CIDH recibe contribución financiera adicional de Estados Unidos, 26 de octubre de 2016, disponible en <http://bit.ly/2kiAMfi>, todas las páginas consultadas el 6 de abril de 2017.
[16] Los informes de admisibilidad e inadmisibilidad aprobados en 2016 se encuentran, respectivamente, en Organización de Estados Americanos, “Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Informes de admisibilidad”, disponible en <http://bit. ly/2nG7 FrW>, y “Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Informes de inadmisibilidad”, disponible en <http:// bit.ly/2p 7pboN>, páginas consultadas el 6 de abril de 2017. El número de informes de fondo puede ser obtenido del informe anual de 2016, aún pendiente de publicación al momento de la redacción del presente artículo.
[17] CIDH, Informe Anual 2015, doc. cit.
[18] Idem; y CIDH, Informe Anual 2016, capítulo ii, aún pendiente de publicación al momento de la redacción del presente artículo.
[19] CIDH, Informe Anual 2016, ibidem, capítulo
ii, p. 76.
[20] CIDH, Comunicado de prensa núm. 150/16,
doc. cit.
[21] Idem
[22] CIDH, Resolución 1/16 Sobre medidas para reducir el atraso procesal, 18 de octubre de 2016, disponible en <http://bit.ly/2dyuY0c>, página consultada el 3 de abril de 2017.
[23] Idem
[24] Idem
[25] Véanse los informes de admisibilidad núms. 30, 31, 37, 40, 41, 44, 78 y 79 de 2016, en Organización de Estados Americanos, “Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Informes de admisibilidad”, loc. cit.
Rafael del Castillo e Melo Silva, Abogado especialista en derechos humanos en la Sección de Peticiones de la Secretaría Ejecutiva de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH)
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