José Antonio Guevara Bermúdez^*

El pasado domingo primero de agosto se celebró una consulta popular promovida por el presidente Andrés Manuel López Obrador y Morena –el partido político al que pertenece– que podríamos calificar de histórica por ser la primera que abiertamente contraviene las obligaciones internacionales de México en materia de derechos humanos y que fue un fracaso en términos de participación.

La consulta como forma de participación ciudadana en los asuntos públicos está regulada por la Constitución (artículo 35, f. VIII) y la Ley Federal de Consulta Popular (LFCP), instrumentos que disponen que las mismas pueden ser solicitadas por el presidente de la República, un porcentaje de legisladores (diputados o senadores) o un determinado número de electores. 

La consulta que nos ocupa fue solicitada por el presidente López Obrador y en ella reconoce que los cinco expresidentes (que gobernaron entre el 01 de diciembre de 1988 y el 30 de noviembre de 2018), por sus “actos voluntarios y racionales”, fueron responsables de “desastres humanos sociales y nacionales”; lo cual dio como resultado “la pérdida de centenares de vidas, en decenas de miles de desapariciones, en la conculcación de derechos políticos y sociales, en el crecimiento de la pobreza, la desigualdad, la marginación, la informalidad y la descomposición social, en el deterioro sostenido de los sistemas públicos de salud y educación, en la desprotección de millones de jóvenes y adultos mayores, en el acoso depredador en contra de las comunidades indígenas, en un pronunciado deterioro de las instituciones, en la pérdida de soberanía y en la devastación de las industrias petrolera y eléctrica, entre otras consecuencias graves” (véase Engrose de la revisión de la constitucionalidad de la materia de consulta popular 1/2020, de fecha 01 de octubre de 2020).

La pregunta que pretendía ser consultada a la ciudadanía por el Ejecutivo Federal era la siguiente “¿Está de acuerdo o no con que las autoridades competentes con apego a las leyes y procedimientos aplicables investiguen y en su caso sancionen, la presunta comisión de delitos por parte de los expresidentes Carlos Salinas de Gortari, Ernesto Zedillo Ponce de León, Vicente Fox Quesada, Felipe Calderón Hinojosa y Enrique Peña Nieto antes, durante y después de sus respectivas gestiones?”

Con la consulta el presidente mexicano pretendía obtener dos posibles resultados. Una respuesta favorable que se interpretara como un respaldo del pueblo a las instituciones responsables de investigar y sancionar los delitos; o una respuesta negativa mayoritaria que evitaría que se formularan acusaciones de encubrimiento o solapamiento de conductas ilegales por parte de dichas instituciones. La posición personal de López Obrador era en sentido negativo, al no querer “someter a los expresidentes a proceso” por considerarlo como una forma de “represalia” o “venganza”. 

La solicitud de petición de consulta –cuando es el Ejecutivo Federal quien la promueve– debe presentarse en cualquiera de las cámaras (en esta ocasión lo hizo ante el Senado), para posteriormente ser enviada a la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) para que verifique que la materia sea constitucional y, en su caso, modifique la pregunta para garantizar que sea congruente con esa materia. Al mismo tiempo la SCJN deberá asegurarse que la pregunta no sea tendenciosa o contenga juicios de valor, emplee lenguaje neutro, sencillo, comprensible y, entre otras, esté redactada de forma que pueda producir una respuesta categórica en sentido positivo o negativo. 

No pueden ser objeto de consulta popular (o materia) –conforme a la normativa aplicable–, entre otros, “la restricción de los derechos humanos reconocidos por la Constitución y los tratados internacionales, ni las garantías para su protección”. 

Para cualquier observador razonable, la materia de la consulta propuesta por el Ejecutivo era clara y pretendía sondear a la ciudadanía sobre si querían o no que los expresidentes fueran investigados y sancionados por delitos cometidos antes y durante sus gestiones, es decir sobre el derecho de acceso a la justicia de las miles de víctimas de tortura, desaparición forzada, ejecución extrajudicial, privación grave de la libertad física y otros crímenes atroces cometidos en el contexto de las diferentes políticas de seguridad o conflictos armados sostenidos en México en los últimos años (por ejemplo, el conflicto armado en Chiapas de 1994 o el conflicto armado iniciado en 2006 en contra de organizaciones del narcotráfico). Asimismo, se consultarían las facultades de las fiscalías para investigar y de los tribunales para conocer de esos delitos, lo que pudo haber impactado la cooperación de México con la Corte Penal Internacional. Este tribunal, conforme al Estatuto de Roma, tendría competencia para conocer de los crímenes de lesa humanidad y de guerra que han sido cometidas desde el 01 de enero de 2006, es decir, por un periodo que comprende las gestiones de Felipe Calderón Hinojosa, Enrique Peña Nieto e incluso de la actual administración de Andrés Manuel López Obrador. 

Al ejercer sus atribuciones constitucionales y legales, la SCJN, de una manera inusitada hizo una exégesis de las intenciones del Ejecutivo. Encontró una extraña interpretación de la pregunta muy alejada de su sentido corriente. Excluyó la posibilidad de hacer una interpretación literal de la pregunta que se refería a las atribuciones de las fiscalías y del poder judicial para investigar y sancionar a los expresidentes por su responsabilidad de haber cometido delitos, para ofrecerle un cause constitucional a la materia, al mismo tiempo que erróneamente consideró que el derecho a la verdad puede ser consultado.

La Corte concluyó que la materia de la consulta versaba sobre las formas en que poderes del Estado (ejecutivo y legislativo) podrían garantizar el derecho a la verdad y sanciones mediante juicio político o bajo el procedimiento de responsabilidad de servidores públicos. Para la SCJN es constitucional someter a consulta las posibles formas que pueden ser utilizadas para garantizar el derecho a la verdad o “mecanismos novedosos”, como por ejemplo las comisiones de la verdad. 

Respecto del derecho a la verdad debemos recordar que la Organización de las Naciones Unidas ha reconocido que “cada pueblo tiene el derecho inalienable a conocer la verdad acerca de los acontecimientos sucedidos en el pasado en relación con la perpetración de crímenes aberrantes y de las circunstancias y los motivos que llevaron, mediante violaciones masivas o sistemáticas, a la perpetración de esos crímenes. El ejercicio pleno y efectivo del derecho a la verdad proporciona una salvaguardia fundamental contra la repetición de tales violaciones” (E/CN.4/2005/102/Add.1). 

El derecho a la verdad, siguiendo a la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, es un derecho de las víctimas, sus familiares y de la sociedad en su conjunto, a conocer la verdad de los hechos sobre graves violaciones de derechos humanos (véase Corte Interamericana de Derechos Humanos. Cuadernillo de Jurisprudencia: Justicia Transicional, págs. 69 y ss.). Para garantizar el derecho a la verdad se cuenta con una gama amplia de posibilidades que se desprenden de las propias instituciones de justicia (por ejemplo, investigación y sanción), las comisiones de la verdad, recursos judiciales (por ejemplo, la tutela judicial, el juicio político, el amparo), el acceso a la información pública, la preservación de documentos, archivos y pruebas, conocer sobre la suerte de las personas desaparecidas a través de mecanismos de búsqueda y localización, y las reparaciones a la que tienen derecho las víctimas y sus familiares. Todos estos mecanismos pueden contribuir a esclarecer los hechos del pasado y las responsabilidades de servidores públicos.

También fue errónea la interpretación de la constitucionalidad de la materia por la SCJN por no considerar que los procedimientos sobre responsabilidad administrativa de servidores públicos y el juicio político forman parte del abanico de alternativas para garantizar el derecho de las víctimas y de la sociedad para asegurar justicia, verdad, reparaciones y no repetición. Para la SCJN estos mecanismos pueden ser materia de consulta, es decir, eventualmente se pueden restringir la activación de juicios ante tribunales administrativos o ante el Congreso de la Unión que permitiría esclarecer las responsabilidades de servidores públicos, incluso de expresidentes. 

A pesar de lo anterior, la SCJN encontró que la materia de la consulta era constitucional y después de analizar la pregunta concluyó que algunos aspectos de ella debían modificarse para ajustarse a los parámetros legales consistentes en no ser tendenciosa, no contener juicios de valor, emplear lenguaje neutro, sencillo y comprensible, al mismo tiempo que ofrecerla posibilidad de ser respondida de manera categórica con un sí o un no.

La SCJN eliminó los nombres de los expresidentes, así como las referencias a la investigación y sanción de los delitos por las autoridades competentes, lo que dio como resultado otra pregunta que, si bien podríamos calificar de neutral y no inquisitorial, también podemos afirmar que su lenguaje es complicado y está redactada de manera confusa: 

¿Estás de acuerdo o no en que se lleven a cabo las acciones pertinentes, con apego al marco constitucional y legal, para emprender un proceso de esclarecimiento de las decisiones políticas tomadas en los años pasados por los actores políticos, encaminado a garantizar la justicia y los derechos de las posibles víctimas?

Por lo anterior, estoy convencido que la pregunta formulada no solo es contraria a la Constitución por tratarse de una materia prohibida, sino que viola lo dispuesto en la ley.

De acuerdo con el procedimiento previsto en la LFCP, la resolución de la SCJN fue devuelta al Congreso y después de haberse valorado la trascendencia nacional de la misma se turnó al Instituto Nacional Electoral para que organizara la consulta. 

Durante los meses de junio y julio se dio un nutrido debate en el país sobre la consulta y aparecieron diversas visiones al respecto. Por un lado, el Ejecutivo Federal y las personas afines a su proyecto político activamente invitaban a la ciudadanía a participar en la consulta e insistían que la misma era para llevar a juicio a los expresidentes de México, a pesar de que la SCJN había dejado claro que la consulta no era para eso y que solamente el Instituto Nacional Electoral podía hacer campaña en favor de la participación en la consulta.

Ante esa posición, hubo quienes se expresaron en contra de la consulta por referirse a los derechos humanos de las víctimas. Otras personas y organizaciones aprovecharon la coyuntura y la posición de la SCJN de someter a consulta la posibilidad de que los poderes ejecutivo y legislativo instrumenten “mecanismos novedosos” para garantizar el derecho a la verdad, y así para recordar la promesa incumplida de campaña del ahora presidente de la República de crear, con amplia participación de las víctimas, una gran comisión nacional de la verdad para esclarecer las circunstancias en que se cometieron crímenes atroces en el país desde los años 60 del siglo pasado. 

Para que el resultado de la consulta sea vinculante para las autoridades competentes se exige una participación del 45% de las y los ciudadanos inscritos en la lista de votantes; sin embargo, el 7 de agosto acudieron a las urnas a participar solamente el 7.1133% de los electores, de los cuales el 97.72% voto por el sí. Desconozco si 6 millones y medio de votantes que se expresaron por el sí saben cual será el valor de su participación en un ejercicio democrático que no parece encaminar ninguna acción de política pública. Estoy convencido de que la limitada participación popular se debió a que ni la pregunta ni los mensajes e información sobre los posibles pasos siguientes una vez concluida la consulta fueron claros por quienes la promovieron, menos aún por la SCJN que modificó la materia. 

Sin embargo, confío en que la discusión que generó la consulta hará que autoridades del país no olviden que la legitimidad de cualquier acto o hecho aprobado en un régimen democrático, incluso cuando pretendan que sea ratificado o respaldado por la mayoría de las y los ciudadanos, descansa en que el mismo respete los derechos humanos internacional y constitucionalmente reconocidos (Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Gelman vs. Uruguay, Sentencia de Fondo y Reparaciones del 24 de febrero de 2011, párr. 238-9). Ello implica que, al formular futuras preguntas para fomentar la participación ciudadana en los asuntos públicos, deberán tener presente que los derechos humanos, los derechos de las víctimas y las garantías para su protección (existentes o potenciales) no son susceptibles de ser decididas por las mayorías, por lo tanto, no son consultables.

* Académico asociado de la Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Criminología de la Universidad Autónoma de Tlaxcala. Fue integrante del Grupo de trabajo sobre la detención arbitraria del Consejo de Derechos Humanos de la Organización de Naciones Unidas (2014-2020). @JoseAGuevaraB

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