Marie-Christine Fuchs

* Este artículo fue publicado originalmente en el blog Agenda Estado de Derecho, iniciativa del Programa Estado de Derecho para Latinoamérica de la Fundación Konrad Adenauer. La publicación está disponible aquí.

A finales de 2020, por primera vez en sus más de 40 años de historia jurisprudencial, la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) declaró inconvencional las destituciones arbitrarias de dos fiscales. Sorprende la espera de todos estos años, considerando que no solo jueces, sino también fiscales son objeto de crecientes amenazas a su independencia, tanto en Latinoamérica y Europa como en otras regiones. El ejemplo más reciente es la destitución arbitraria no solo de los cinco magistrados de la Sala de lo Constitucional sino también del Fiscal General en El Salvador el 1 de mayo de 2021. 

Este artículo no solo versa sobre la pregunta si para fiscales aplican las mismas garantías judiciales que para jueces (sobre restricciones y destituciones ilegítimas de jueces véase Parte I de este artículo). También vislumbra cómo el Tribunal Interamericano buscó inspiración en los precedentes del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH). 

Los desarrollos recientes en San José

Los hechos de los casos que decidió la Corte IDH en octubre (Martínez Esquivia Vs. Colombia) y en noviembre de 2020 (Casa Nina vs. Perú) fueron similares y dan testimonio de la práctica recurrente de instalar jueces y fiscales provisionales en América Latina. La colombiana Martínez y el peruano Casa Nina fueron separados de sus cargos de fiscal penal provisional sin decisión argumentada y sin la previsión de alguna condición resolutoria. Las respectivas medidas judiciales que interpusieron ante los tribunales nacionales fueron rechazadas. 

En ambos casos la Corte argumentó que “la garantía de estabilidad e inamovilidad de juezas y jueces, dirigida a salvaguardar su independencia, resulta aplicable a las y los fiscales en razón de la naturaleza de las funciones que ejercen”,      independientemente del diseño institucional de la fiscalía. La Corte realizó una “aplicación equivalente” de los mecanismos de protección reconocidos a jueces, que pueden ser separados de su cargo solo en un debido proceso judicial en casos de faltas de disciplina graves o incompetencia o si se ha cumplido el plazo predefinido de su mandato.

El Tribunal aplicó su jurisprudencia sobre jueces provisionales (Reverón Trujillo, Apitz Barbera y Chocrón Chocrón Vs. Venezuela) a fiscales y aclaró que la provisionalidad no equivale a la libre remoción y que también los fiscales provisionales deben gozar de cierta estabilidad y permanencia en el cargo. En consecuencia, en ambos casos la Corte constató violaciones de los artículos 8 y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH; debido proceso y garantías judiciales) en combinación con el artículo 23.1 c CADH (derecho a permanecer en el cargo en condiciones generales de igualdad).

Por alegación de la víctima y aplicando su línea jurisprudencial sobre la justiciabilidad de los DESCA, en el caso Casa Nina la Corte IDH en el mismo punto resolutivo también calificó la destitución del fiscal peruano como una violación de su derecho al trabajo (Art. 26 CADH). Ni en sus numerosos precedentes por destituciones arbitrarias de jueces ni en el caso Martínez la Corte había considerado una violación del derecho al trabajo. De ahí que aún sea deseable una aclaración de los jueces interamericanos sobre la aplicabilidad (cumulativa o alternativa) y la relación entre los artículos 23.1 c, 23.2 y 26 CADH en casos de desvinculación de funcionarios públicos no elegidos por voto popular (véase voto parcialmente disidente del juez Sierra Porto en el caso Casa Nina).

Los precedentes de Estrasburgo

El TEDH, a su vez, cuenta con una ilustre lista de precedentes sobre destituciones de fiscalesque han servido de inspiración al Tribunal Interamericano:

No solo porque Laura Kövesi fue nombrada la primera fiscal general europea, el fallo del TEDH de mayo de 2020 Kövesi Vs. Romania marcó un hito en la jurisprudencia del Tribunal respecto a destituciones de fiscales. Tras haber expresado sus críticas públicas contra una controvertida reforma judicial que frenó la lucha anticorrupción, en 2018 el Tribunal Constitucional destituyó a Kövesi de su cargo de fiscal general al frente de la Agencia Anticorrupción de Rumanía (DNA). 

El TEDH calificó esta destitución como violación del artículo 6 del Convenio Europeo de Derechos Humanos (CEDH, derecho a un proceso equitativo) porque Rumanía no aseguró vías de protección jurídica adecuadas contra destituciones ilegales de oficiales jurídicos de alto rango. Además, constató una violación del artículo 10 CEDH (libertad de expresión). Aplicando la argumentación del famoso caso Baka (veáse Parte I de ese artículo), los jueces en Estrasburgo comprobaron prima facie el vínculo causal entre la expresión de las opiniones de Kövesi y la terminación de su mandato. Según ellos, la sociedad rumana y europea tienen interés legítimo de estar informada sobre asuntos de separación de poderes y el funcionamiento de la justicia, ambos objeto de escrutinio por parte del poder judicial. 

Por todo esto, aparte de respaldar la “aplicación equivalente” de las garantías judiciales de jueces a fiscales con diversos instrumentos y pronunciamientos de las Naciones Unidas y del Consejo de Europa, en Martínez y Casa Nina, San José citó la afirmación del TEDH en el caso Kövesi que el “principio de independencia de los fiscales […] es un elemento clave para el mantenimiento de la independencia judicial”. 

Ya en 2008, en la sentencia Kayasu Vs. Turquía, precedente que el TEDH cita en Kövesi, este Tribunal consideró una violación del artículo 10.1 al detrimento del fiscal turco Kayasu. Como particular, había presentado una denuncia ante la Fiscalía de un Tribunal en Ankara contra dos antiguos militares de alto rango, acusándolos de estar implicados en un golpe militar. Posteriormente fue condenado en un proceso penal y disciplinario. El TEDH aclaró que un fiscal es un garante de los derechos fundamentales y del Estado de Derecho en virtud de su contribución al buen funcionamiento del poder judicial y, por tanto, a la confianza de los ciudadanos en él. Las declaraciones de Kayasu habían revelado una disfunción del sistema democrático y, como contribución de interés público, gozaba de una protección especial en virtud del artículo 10.2 del CEDH.

Independientemente de que en algunos países como Alemania o Haití las fiscalías se encuentran bajo la autoridad del Poder Ejecutivo -hecho que desató una discusión sobre su debida independencia en Alemania-, a nivel sustancial los fiscales realizan importantes tareas de administración de justicia en materia de investigación y ejecución penal. Por lo tanto, desde sus primeras sentencias el TEDH sistemáticamente aplicó los mismos principios de independencia judicial a jueces y a fiscales, hecho que adoptó la Corte IDH en Martínez y Casa Nina. Esta jurisprudencia no convence del todo porque un fiscal que debe acatar órdenes del Poder Ejecutivo, incluso si estas órdenes son excepcionales, no goza de la misma independencia de un fiscal autónomo o un juez.

Diálogo de otro nivel

En el pasado, la Corte IDH en casi todos sus casos de destituciones de jueces citó a casos de la corte hermana, pero en la mayoría solo en notas de pie y sin discutir sus argumentos en el cuerpo de la sentencia. El hecho de que en Martínez y Casa Nina, aparte de hacer referencia a varios casos del TEDH en la nota al pie 94, San José cita un párrafo completo de la sentencia Kövesi en el cuerpo de la sentencia, demuestra un diálogo jurisprudencial en materia de independencia judicial cada día más estrecho. Está pendiente ante la Corte IDH la decisión sobre si la destitución del fiscal paraguayo Alejandro Nissen Pessolani violó sus derechos al debido proceso y su libertad de expresión. Para que exista un diálogo jurisprudencial sostenido y de alto nivel, sería plausible que las referencias a la jurisprudencia de Estrasburgo en el fallo Nissen sean más nutridas no solo en la forma sino en cuanto al problema jurídico de fondo.

Dado que solo recientemente la Corte IDH decidió sus primeros casos sobre destituciones de fiscales, el futuro demostrará si Estrasburgo hará referencia a estos casos en futuras decisiones.No se espera que el TEDH se inspire en la jurisprudencia de San José respecto al derecho a acceder y permanecer a un cargo público en condiciones generales de igualdad (artículo 23 CADH), dado que tal derecho no existe en el CEDH. Es jurisprudencia establecida del TEDH que no tiene competencia para evaluar asuntos de acceso a cargos públicos. El CEDH tampoco contiene un derecho al trabajo, al menos no de manera directa. Está consagrado en la Carta Social Europea sobre la cual el TEDH no tiene justiciabilidad. 

En una región como América Latina en la cual en algunos países más del 90% de los crímenes cometidos quedan impunes, urge que la Corte Interamericana contribuya al fortalecimiento de fiscalías independientes. También en algunos países de Europa, sobre todo en Polonia, fiscales que abren investigaciones que el poder político considera incómodas viven con la amenaza constante de sufrir las consecuencias. Ante estos casos, la protección regional de la independencia judicial de estos fiscales es su última esperanza.

Foto: Corte Interamericana de Derechos Humanos, vía Flickr.