Leonor Arteaga y Sonia Rubio-Padilla*

En El Salvador, el enfoque represivo que ha caracterizado las políticas de seguridad pública impulsadas por sucesivas administraciones gubernamentales –de diferentes ideologías políticas– ha propiciado la comisión de torturas, ejecuciones extralegales, feminicidios y agresiones sexuales contra mujeres y población LGBTI, por parte de agentes policiales^[1], que generalmente no son adecuadamente investigadas por la misma policía.  A este preocupante escenario, le agregamos las dudas que genera la figura del actual Director, Mauricio Arriaza Chicas, quién ha sido cuestionado por sus antecedentes en casos de corrupción y su rol como aliado incondicional del presidente Nayib Bukele^[2], así como por representar el reposicionamiento de grupos internos que responden a intereses ilícitos.

En este contexto, poco se conoce sobre el funcionamiento de los controles internos y externos de la Policía Nacional Civil (PNC) para investigar a sus miembros cuando se les atribuye la comisión de un delito o una falta disciplinaria grave. Por eso nos preguntamos: ¿cómo está formado ese sistema de controles? ¿cuál es su eficacia actual? ¿existe una intención desde el más alto nivel de mantenerlo inoperante? Responder a estas interrogantes requiere investigaciones serias y profundas; sin embargo, dada la falta de transparencia y rendición de cuentas características de la administración pública, obtener información primaria que arroje luz sobre este tema es una tarea casi imposible. Pese a ello, estamos convencidas que el esfuerzo sigue siendo válido, por eso en las siguientes líneas analizamos algunas de estas cuestiones.

Sistema de controles policiales

Los mayores cuestionamientos a las policías latinoamericanas con frecuencia son la excesiva violencia que aplican en sus procedimientos y los hechos de corrupción en las que se ven involucradas. Estas conductas dañan la efectividad en el combate al crimen, merman las relaciones con la ciudadanía, y disminuyen la credibilidad en la institución. El Salvador no es la excepción. De ahí la importancia que existan mecanismos especializados para investigar los hechos delictivos en lo que presuntamente hay participación policial. El fortalecimiento y eficacia de estos regímenes disciplinarios y oficinas de asuntos internos, es decir, la policía de la policía, son indicadores del grado de voluntad de las autoridades policiales y de seguridad pública para tomar en serio los abusos policiales y dar respuesta a las víctimas y la sociedad^[3].

En Centroamérica, incluido El Salvador, los procesos de democratización y pacificación de la sociedad con los que se puso fin a los conflictos armados, contemplaron reformas institucionales que pretendían hacer transitar a los países hacia sistemas más democráticos. Una de esas reformas esenciales fue la creación de nuevas policías que no cometieran sistemáticas violaciones de derechos humanos, y que se mantuvieran lejanas del carácter militar que las subordinaba a las Fuerzas Armadas y que recreaba su doctrina y organización. Estos procesos enfrentaron resistencias de los mismos militares y otros grupos de poder, e intentos de contrarreforma, en el marco de postconflictos con altos niveles de criminalidad.

En el caso salvadoreño, oficialmente desde enero de 1995, tras una reforma constitucional producto de los Acuerdos de Paz de 1992, la PNC pasó a ser la única institución de seguridad pública, con el ideal de ser una policía profesional, cercana a la ciudadanía y que protegiera los derechos humanos de la población desde su propio mandato. Para desarrollar dicha reforma constitucional, se emitió la Ley Orgánica de la Policía Nacional Civil (1992)^[4] que contenía disposiciones sobre la organización y funciones de la PNC; así como un Reglamento Disciplinario de la PNC y una Ley de la Carrera Policial (1996)^[5]. Así, al menos formalmente, se ponía fin al monopolio militar en la seguridad pública interna que tanto daño causó en el país durante el siglo pasado^[6]. Esta reforma policial incluyó –entre otros– un sistema de controles internos y externos, a fin de asegurar una debida supervisión de la conducta policial y de la calidad de los procedimientos policiales.

Los Acuerdos de Paz previeron además la creación de la Inspectoría General de la PNC (IGPNC), como un control externo dependiente del Ministerio de Justicia y Seguridad Pública. La IGPNC se integró por la División de Control, con el cargo de supervisar cualquier servicio que la policía prestara, y por la División de Investigación Disciplinaria, cuya función sería investigar las faltas disciplinarias cometidas por miembros de la institución. En su momento, la IGPNC fue un ente contralor de vanguardia, pues personal no policial tenía bajo su control y supervisión a personal policial; sin embargo, estas labores siempre fueron vistas con recelo y desconfianza al interior de la PNC.

Prácticamente desde su creación, el sistema de controles policiales ha sufrido múltiples cambios; quizás tres de los más radicales han sido los siguientes:

• En 2001, la Asamblea Legislativa derogó en su totalidad la Ley Orgánica de la PNC de 1992, dando paso a una nueva estructura orgánica y funcional. A partir de esta reforma la IGPNC pasó a funcionar bajo el Director de la PNC, restándole autonomía e independencia a esta institución fiscalizadora.
• En 2014, ese modelo fue modificado al extinguir la IGPNC para dar paso a la creación de la Inspectoría General de la Seguridad Pública (IGSP)[7], ahora nuevamente –como control externo– bajo la autoridad del Ministerio de Justicia y Seguridad Pública.
• En 2016, el reglamento de la Ley Orgánica de la PNC fue reformado, determinando la configuración actual del sistema de control interno: se creó la Secretaria de Responsabilidad Profesional de la PNC (SRP-PNC)^[8], la cual tiene por mandato la supervisión y control de la PNC para prevenir, detectar y sancionar conductas policiales alejadas de las establecidas en el marco jurídico salvadoreño, en coordinación y dirección investigativa de la Inspectoría General de Seguridad Pública (IGSP) y de la Fiscalía General de la República (FGR), cuando los hechos lo ameriten.

Mas allá de los cambios en su legislación, desde muy temprano, diversas voces alertaron que la PNC se desviaba de su espíritu y concepción original. La Misión de Observadores de las Naciones Unidas en El Salvador (ONUSAL), en septiembre de 1995 ya advertía que la PNC corría el peligro “de perder su condición de servicio a la comunidad, convirtiéndose en una nueva estructura de poder, cerrada y con crecientes rasgos de autoritarismo”[9].

Así las cosas, muy pronto fue evidente que los controles policiales, incluida la IGPNC, no tenían ningún protagonismo importante y no existían voluntad política para mejorarlos.  La Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos (PDDH) en varias resoluciones e informes, especialmente entre los años 2005 y 2007^[10], señaló que la IGPNC adolecía de una incapacidad para ejercer controles efectivos de los abusos policiales “ocasionando con ello desprotección a las víctimas e impunidad”^[11].  De acuerdo con la PDDH “las investigaciones disciplinarias se sustentan, en su mayoría, con declaraciones de los mismos agentes policiales que fueron denunciados o de otros agentes que acompañaban el procedimiento policial cuando se cometió la supuesta violación, dándose a dichos agentes la calidad de testigos”^[12]. Igualmente, esa Institución determinó “el uso generalizado de la figura del ‘archivo’ de casos bajo argumentos como ‘falta de méritos’, aun cuando se cuenta con la declaración de víctimas o reconocimientos médicos que determinan afectaciones a la integridad personal de las presuntas víctimas”^[13].

En los años siguientes hubo destacables intentos de robustecer los mecanismos de control interno, especialmente desde la IGSP, al iniciarse causas contra jefes policiales de alto rango involucrados en crimen organizado y violaciones de derechos humanos[14]. Si bien estas investigaciones fueron relevantes para que se conocieran hechos graves que estaban carcomiendo por dentro a la policía, el perfil de los involucrados, y la potencialidad de una IGSP fuerte, más temprano que tarde esos procesos se enfrentaron al encubrimiento de las altas esferas del poder político y las cosas no pasaron a más.

Estudios más recientes sobre el tema arrojan que las condiciones estructurales de la IGSP siguen siendo precarias, se destacan “[desde] las dificultades de esta para administrar su propio presupuesto y su déficit de personal [hasta su] falta de capacidad técnica para procesar información”[15]. Igualmente, algunos análisis apuntan que la mayoría de los ilícitos cometidos por policías siguen en la impunidad, y aunque las instancias de control interno tengan conocimiento de ello, rara vez son diligentemente investigados[16].

Mas militarización y menos rendición de cuentas

Es evidente que, el ideal de constituir a la PNC como una policía técnica y respetuosa de derechos humanos, ha tenido más retrocesos que avances en todos estos años. Esto es especialmente preocupante dado el complejo fenómeno de inseguridad y violencia social que ha asolado al país en las últimas décadas, y la respuesta estatal que se ha caracterizado por el uso de estrategias militarizadas, focalizadas en el “combate a las pandillas”. Esta militarización salvadoreña no sólo se ve reflejada en el aumento de efectivos militares en tareas de seguridad pública, sino en la ampliación de las tareas que les son asignadas y en el incremento presupuestario a esa institución; lo que se traduce en un inusitado protagonismo de los militares en la vida nacional^[17]. Estrategias que, además de ser ineficientes en la reducción de los niveles de violencia, han resultado contraproducentes para la consolidación de una policía coherente con la naturaleza civil con la que fue creada.

Entonces, ¿tiene sentido seguir hablando sobre la actuación policial en un país donde cada día la Fuerza Armada parece desplazar a la PNC en las tareas de seguridad pública? Sí; las instituciones policiales idealmente cuentan con agentes han sido debidamente capacitados durante años para el trato con personas en problemas cotidianos de distinta complejidad. Las Fuerzas Armadas, en cambio, tienen formación guerrera, acatan órdenes en contextos bélicos. Adicionalmente las policiales, en mayor o menor medida, tienen espacios de diálogo con la ciudadanía, los procesos a los que deben someterse en caso de abuso policial son conocidos y la información es -relativamente- pública. En contraste, las Fuerzas Armadas son altamente herméticas y suelen postergar las explicaciones sobre su actuar (a veces por décadas, como lo referido al conflicto armado salvadoreño), muchas veces escudándose en que son asuntos de seguridad nacional. 

Así pues, si en El Salvador se quiere contar con una verdadera policía civil y democrática, no se puede seguir posponiendo la tarea de desentrañar y poner luz al actual sistema de controles policiales y ofrecer propuestas de mejora. Con frecuencia quienes lo intentan, se han encontrado con una policía que cierra filas para ocultar la información sobre su funcionamiento, y entorpecer cualquier intento de rendición de cuentas. Esta opacidad no resulta casual: es claro que conviene a políticos y a redes ilegales, el tener una policía obediente antes que una policía profesional.

*Leonor es Directora del Programa de Impunidad y Graves Violaciones de Derechos Humanos, DPLF; y Sonia es Oficial Sénior de Programa y Coordinadora Oficina DPLF El Salvador.

^[1] Véase: SSPAS. “Informe de Violaciones a los Derechos Humanos 2018”. Mejicanos, El Salvador, 2019; IDHUCA. Informe de Derechos Humanos 2019. San Salvador: Universidad Centroamericana «José Simeón Cañas», 2020; PDDH. Informe Especial de la Señora Procuradora para la Defensa de los derechos humanos, Licenciada Raquel Caballero de Guevara, sobre las ejecuciones extralegales atribuidas a la Policía Nacional Civil en El Salvador, período 2014-2018. San Salvador: PDDH, 2019; PDDH. Informe Preliminar sobre COVID – 19 y Derechos Humanos en el Salvador. San Salvador: Disponible en: https://www.pddh.gob.sv/portal/wp-content/uploads/2020/06/informe-preliminar-junio-2020.pdf, 2020, etc.

^[2] Al respecto, véase: Gato Encerrado. Bukele, uno más de los mismos de siempre. Publicado: 23 de octubre de 2020. Disponible en: https://gatoencerrado.news/2020/10/23/bukele-uno-mas-de-los-mismos-de-siempre1/; así como, El Faro. Bukele imita a Sánchez Cerén al dar inmunidad a un investigado por la Fiscalía. Publicado: 17 de octubre de 2020. Disponible en: https://elfaro.net/es/202010/el_salvador/24913/Bukele-imita-a-S%C3%A1nchez-Cer%C3%A9n-al-dar-inmunidad-a-un-investigado-por-la-Fiscal%C3%ADa.htm

^[3] Tudela Poblete, Patricio. 2011. Policía, Accountability y Control Interno: Líneas de acción para un mejor desempeño policial. Santiago, Chile: Fundación Paz Ciudadana. pp. 10-13. Disponible en: http://www.psicosocial.net/historico/index.php?option=com_docman&view=download&alias=770-policia-accountability-y-control-interno-lineas-de-accion-para-un-mejor-desempeno-policial&category_slug=coercion-y-control-social&Itemid=100225

^[4] D.L. Nº 269, del 25 de junio de 1992, publicado en el D.O. Nº 144, Tomo 316, del 10 de agosto de 1992.

^[5] D.L. Nº 773, del 18 de julio de 1996, publicado en el D.O. Nº 144, Tomo 332, del 7 de agosto de 1996.

^[6] El viejo sistema de seguridad pública que se reemplazó estuvo conformado por los denominados “Cuerpos de Seguridad”, a saber: la Guardia Nacional, la Policía de Hacienda y la Policía Nacional. También la misma Fuerza Armada era una entidad que formaba parte del sistema de seguridad pública; ya que, ante la ausencia de amenazas externas reales, fueron utilizadas el control poblacional y la “seguridad interna”.

[7] Véase la Ley Orgánica de la Inspectoría General de la Seguridad Pública IGSP), D.L. Nº 815, del 2 de octubre de 2014, publicado en el D.O. Nº 202, Tomo 405, del 30 de octubre de 2014.

^[8] La SRP-PCN tiene su base legal en el Reglamento de la Ley Orgánica de la Policía Nacional Civil, gracias a la reforma provocada por el Decreto No. 6 del 28 de enero de 2016. De la SRP-PNC dependen las Unidades de Control, Investigación Disciplinaria, Asuntos Internos y de Derechos Humanos.

[9] Citado por: Gómez Hecht, Juan Ricardo; Navidad Guillén, Jaime. 2015. Los Pos-conflictos. Estabilización y Construcción de la Paz: Perspectivas desde El Salvador y España. Documento de Trabajo del Instituto Español de Estudios Estratégicos 05/2015, pp. 74.

^[10] También a principio de la década se emitieron otros informes bastantes relevantes sobre el tema, se destacan,  el Informe Especial sobre el denominado “‘Proceso de depuración policial’ y el decreto de la nueva Ley Orgánica de la Policía Nacional Civil”, de junio de 2002; también el Informe Especial “La Policía Nacional Civil y el respeto a los derechos humanos en El Salvador” de diciembre de 2003.

^[11] PDDH.  Violaciones a los derechos humanos por responsabilidad de la Policía Nacional Civil de El Salvador, Informe Especial dictado al dos de julio de 2007. Pág. 78.

^[12] Ib idem, pág. 79.

^[13] Ib idem, pág. 79.

[14] Véase: https://www.wola.org/analysis/interview-with-zaira-navas-inspector-general-of-el-salvadors-national-civilian-police/

[15] Landeros, Edgar Baltazar. 2019. La PNC de El Salvador durante los gobiernos del FMLN. Tensôes Mundais, Fortaleza, No. 28 (15), pp.256-257.

[16] PDDH. Informe Especial de la Señora Procuradora para la Defensa de los derechos humanos, Licenciada Raquel Caballero de Guevara, sobre las ejecuciones extralegales atribuidas a la Policía Nacional Civil en El Salvador, período 2014-2018. San Salvador: PDDH, 2019; así como: ONU. Informe de la Relatora Especial sobre las ejecuciones extrajudiciales, sumarias o arbitrarias acerca de su misión a El Salvador. UN DOC. A/HRC/38/44/Add.2. Ginebra: Naciones Unidas, 2018.

^[17] Sobre el aumento de efectivos militares, véase: EFE. Grupo de 1,400 militares salvadoreños se suman a plan de seguridad de Bukele. Publicado: 18 de febrero de 2020. Disponible en: https://forbescentroamerica.com/2020/02/19/grupo-de-1400-militares-salvadorenos-se-suman-a-plan-de-seguridad-de-bukele/. También: La Prensa Gráfica. Ejército estará un año más en las calles de El Salvador. Publicado: 14 de enero de 2021. Disponible en: https://www.laprensagrafica.com/elsalvador/Ejercito-estara-un-ano-mas-en-las-callesde-El-Salvador-20210114-0067.html

Sobre el incremento de las funciones otorgadas a la Policía y a las fuerzas militares, véase: El Diario de Hoy. El uso de militares en la seguridad pública está en riesgo de caer en la ilegalidad. Publicado el 19 de julio de 2019, disponible en: https://www.elsalvador.com/eldiariodehoy/en-riesgo-de-caer-en-la-ilegalidad-por-uso-de-militares-en-la-seguridad-publica/622577/2019/. También: Revista Factum. Dilemas y paradojas de la Fuerza Armada de El Salvador. Publicado: 19 de agosto de 2020. Disponible en: https://www.revistafactum.com/ensayo-dilema-faes/. Así como: Human Rights Watch. El Salvador: Abusos Policiales en la Respuesta a la Covid-19. Publicado el 15 de abril de 2020. Disponible en: https://www.hrw.org/es/news/2020/04/15/el-salvador-abusos-policiales-en-la-respuesta-la-covid-19.