Transparencia en la Industria Extractiva – Estados Unidos: ¿De héroe a cero?

Cristina Narvaez

Profesional Visitante, DPLF

English version

Man Taking Money Out of Globe.

Man Taking Money Out of Globe. Business Concept Cartoon Illustration.

Estados Unidos, catalogado como el campeón mundial de la transparencia para la industria extractiva, ha dado un gran paso atrás –y todas las personas perdemos.

En 2010, el Congreso de Estados Unidos aprobó la Ley Dodd-Frank de Reforma de Wall Street y Protección al Consumidor (Ley Dodd-Frank) que incluye la Sección 1504, lo que representó un paso histórico para incrementar la transparencia y la rendición de cuentas de empresas petroleras, mineras o de gas. Según la Sección 1504, las compañías que cotizan en la bolsa de Estados Unidos y dedicadas al desarrollo comercial de petróleo, gas y minerales deben publicar reportes detallados de los pagos hechos al gobierno estadounidense o a gobiernos extranjeros clasificando la información por país y por proyecto. Los pagos realizados por las empresas extractivas a los gobiernos incluyen impuestos, regalías, dividendos, entre otros. Después de un proceso complejo, debido a múltiples acciones legales presentadas por el Instituto Americano de Petróleo y otras organizaciones, en 2016 la Comisión de Mercado de Valores (SEC por sus siglas en inglés) reglamentó la implementación de la Sección 1504 empezando en los años fiscales que terminan o son posteriores al 30 de septiembre de 2018.

Sin embargo, arriesgándose a debilitar el liderazgo de Estados Unidos en la lucha contra la corrupción, el mes pasado el Presidente Donald Trump sancionó una resolución conjunta aprobada por el Congreso en virtud de la Ley de Revisión del Congreso (CRA por sus siglas en inglés), con el fin de revocar la regulación de la SEC y obstaculizar la aplicación de la Sección 1504 de la Ley Dodd-Frank.

A pesar de que el reglamento de la SEC fue revocado, esta institución aún está obligada a adoptar un reglamento requiriendo a las compañías extractivas que revelen los pagos realizados a gobiernos cumpliendo con los criterios establecidos en la Sección 1504. No obstante, la CRA prohíbe expresamente a la SEC emitir un nuevo reglamento que sea sustancialmente similar al revocado, sin contar con una autorización legislativa adicional. Dado el contexto político actual, es muy poco probable que el Congreso promulgue dicha autorización.

El objetivo general de la publicación obligatoria de pagos realizados a los gobiernos por parte de las empresas extractivas establecida en la Sección 1504, es promover una mayor transparencia y responsabilidad de los gobiernos con respecto a los ingresos obtenidos de los recursos naturales. La mayoría de las empresas petroleras, mineras y de gas operan en países en desarrollo ricos en recursos naturales que tienen instituciones débiles, además de tener sistemas políticos y económicos inestables. Este es el caso de muchos países de América Latina y el Caribe, “la principal fuente mundial de metales y la segunda fuente más importante de petróleo”. De acuerdo con el reporte Show us the Money de Oxfam America, sólo entre 2010 y 2014, los gobiernos de países en vía de desarrollo recibieron una suma estimada de US$1.55 trillones por el petróleo extraído en estos países. Administrado de forma correcta, estos ingresos podrían ser invertidos en proyectos críticos para el desarrollo, como educación, salud, infraestructura o agricultura. Sin embargo, el secretismo que rodea los acuerdos entre las empresas y los gobiernos les ha permitido operar sin supervisión pública, facilitando su gestión inadecuada, prácticas corruptas, e incluso financiación de conflictos armados. Por lo tanto, la transparencia y publicidad de los pagos que los gobiernos reciben de las compañías extractivas son de suma importancia.

El Instituto Americano de Petróleo y algunas compañías mineras argumentan que la publicación de los pagos a gobiernos les impone una carga y disminuye su ventaja competitiva. Sin embargo, la mayoría de las empresas ya recogen esta información para su contabilidad y otras compañías extractivas han empezado a divulgar esta información sin que esto signifique alguna desventaja comercial. Adicionalmente, el Banco de Desarrollo Interamericano (BID) en el reporte Gobernanza con Transparencia en Tiempos de Abundancia: Experiencias de las Industrias Extractivas en América Latina y el Caribe explica el impacto positivo de disposiciones legales que obligan a las compañías extractivas a publicar lo que pagan a los gobiernos, como lo hace la Sección 1504.

En primer lugar, el reporte explica que los gobiernos podrían establecer un mecanismo de rendición de cuentas sobre los ingresos obtenidos de la actividad extractiva, unificar la información sobre contratos e ingresos asociados a los recursos naturales entre las oficinas gubernamentales, así como distribuir los fondos de manera eficiente a nivel nacional y regional. Lo anterior, con el objeto de superar la corrupción y garantizar la recolección efectiva de los pagos.

En segundo lugar, el reporte describe que los ciudadanos podrían usar esta información para responsabilizar a los funcionarios del gobierno por la gestión de los ingresos provenientes de los recursos naturales, así como identificar prácticas corruptas en el flujo de los ingresos y evaluar las ganancias que estiman obtener de los proyectos extractivos.

Finalmente, el reporte aborda los beneficios para la industria, la cual tendrá mayor información para evaluar y gestionar el riesgo de los proyectos extractivos y ajustar las inversiones en consecuencia, así como presentar el valor del proyecto a las comunidades para disminuir la oposición. Los beneficios descritos y la situación alarmante de las comunidades afectadas por actividades extractivas son argumentos contundentes a favor de la transparencia y publicidades respecto de los pagos que realiza la industria extractiva a los gobiernos.

A pesar de tardanza de Estados Unidos en la implementación de la Sección 1504, han surgido alrededor del mundo alternativas para promover la transparencia. Por ejemplo, Canadá adoptó un régimen de reportes obligatorios de pagos a gobiernos, de acuerdo con la Ley de Medidas de Transparencia para el Sector Extractivo (ESTMA por sus siglas en inglés) que entró en vigencia en junio de 2015. Las compañías extractivas sujetas a la regulación de la ESTMA deben reportar públicamente los pagos realizados a todos los niveles de gobierno de Canadá y del extranjero de C$100,000 o más, para cada año fiscal que empiecen después del 1 de junio de 2015. Adicionalmente, el gobierno de Canadá está considerando la posibilidad de establecer un procurador (Ombudsperson) de derechos humanos en el sector extractivo, lo que podría contribuir al avance de la transparencia en este sector (DPLF envió una carta al Primer Ministro Justin Trudeau instando al gobierno de Canadá a crear la oficina del procurador que garantice su independencia para investigar efectivamente las denuncias de violaciones de derechos humanos cometidas por compañías canadienses en el extranjero). Adicionalmente, en el 2013, la Unión Europea también promulgó una directiva requiriendo la publicación obligatoria de los pagos a los gobiernos por parte de las industrias extractivas.

Otro esfuerzo relevante es la Iniciativa para la Transparencia en las Industrias extractivas (EITI por sus siglas en inglés), un estándar internacional para promover una gestión abierta y responsable de los recursos extractivos, que requiere la publicación de información a través de toda la cadena de valor de la industria extractiva. No obstante, la EITI solo alcanzará su máximo potencial cuando disposiciones que establezcan la publicación obligatoria de pagos a los gobiernos respecto de la extracción de recursos naturales, como la Sección 1504, sean adoptadas e implementadas. Vale la pena mencionar que existen otras alternativas en el ámbito de derecho internacional para promover la transparencia en la industria extractiva. Por ejemplo, cada vez más compañías y gobiernos han implementado los Principios Rectores de la Organización de Naciones Unidas sobre las Empresas y los Derechos Humanos, los cuales pueden servir como una herramienta para los defensores de derechos humanos. Los Principios Rectores incluyen varios estándares para incrementar la transparencia en las operaciones de las empresas, como publicar sus impactos sobre derechos humanos. Actualmente, se está negociando un tratado sobre empresas y derechos humanos que tiene el potencial de proveer normas más estrictas sobre transparencia.

En 2010, Estados Unidos se convirtió en el héroe de la lucha contra la corrupción en el sector extractivo, toda vez que la Sección 1504 generaría información valiosa para establecer un mecanismo de rendición de cuentas sobre los ingresos derivados de la actividad extractiva con un enfoque multisectorial. Esto con el fin de garantizar que tales ingresos se inviertan en proyectos de desarrollo sostenible que cumplan con los estándares internacionales de derechos humanos. Es una pena que seis años después, Estados Unidos renuncie a su papel de liderazgo en el movimiento global de transparencia para las empresas petroleras, mineras y de gas, debilitando la capacidad de las comunidades para responsabilizar a los gobiernos y las empresas por la explotación de los recursos naturales. Sin embargo, la promulgación de la Sección 1504 desencadenó un movimiento global por la transparencia que se espera continúe en expansión a pesar de la resistencia actual por parte del gobierno de Estados Unidos

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