El Problema del CNM en el Perú: ¿Por qué no pedir apoyo internacional?

 

David Lovatón

Profesor principal PUCP

Consultor DPLF

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Pese a loables esfuerzos en los últimos años (como la oralización del proceso penal o laboral o la digitalización del expediente), aún tenemos un sistema de justicia de baja calidad y en el que la ciudadanía desconfía. Una justicia muy lenta, con rumas de expediente por resolver, atrasada tecnológicamente en sus procedimientos, con personal desmotivado, salpicada por constantes casos o denuncias de corrupción (desde el especialista pillado con el soborno hasta poderosas redes clandestinas de estudios de abogados, jueces, fiscales y policías), escasa transparencia, etc. De esta manera, el índice de aprobación ciudadana de la justicia es de los más bajos y se disputa el fondo de la tabla con la –también- baja aprobación del Congreso o la Policía. En otras palabras, los ciudadanos no confiamos en nuestros jueces y fiscales y tenemos razones para ello.

Por ello, desde la recuperación de la democracia a fines del año 2000 se ensayaron diversas fórmulas de reforma judicial, con mayor o menor éxito, pero que en los gobiernos Alan García y Ollanta Humala fueron perdiendo fuelle hasta quedar bastante relegadas. Sin embargo, en su primer discurso ante el Congreso de la República, el nuevo Presidente Pedro Pablo Kuczynski (PPK) parece haber retomado la bandera de la reforma de la justicia cuando aludió en varios momentos a la necesidad de contar con una “justicia reformada”.

Al respecto, en estos 16 años de ensayos de reforma judicial en democracia, algo hemos aprendido como para repetir errores o falacias del pasado. Por ejemplo, a estas alturas está claro que una mejora sustancial de la justicia no se hace a espaldas de jueces y fiscales, pero tampoco sólo con ellos y que la participación de la sociedad civil es fundamental. Así, en el marco del pleno respeto al equilibrio de poderes y a la independencia judicial, es claro también que la determinación política del Presidente de la República es clave para impulsar toda mejora sustancial en el sistema de justicia.

Otro de los aprendizajes es el extendido consenso sobre lo medular que resulta para el buen -o mal- funcionamiento de la justicia, el ingreso de buenos –o malos- jueces y fiscales al Poder Judicial y al Ministerio Público respectivamente. En tal sentido, el Consejo Nacional de la Magistratura (CNM) –órgano constitucional encargado de nombrar, evaluar y eventualmente destituir a jueces y fiscales de todas las instancias a lo largo del país- es una de las piezas claves en esta gran maquinaria llamada sistema de justicia.

Lamentablemente, también es consenso que el CNM ha caído en una severa crisis de legitimidad, pues se ha visto comprometido en graves casos o denuncias de corrupción: designación de magistrados con serios cuestionamientos como haber plagiado en su tesis o no haber declarado inmuebles en el extranjero, acceso al cargo de consejero de personas con serios cuestionamientos, no destitución de magistrados con polémicos fallos en materia de derechos humanos o a favor de narcotraficantes, entre otros. Una de las actuaciones más lamentables del CNM se produjo en el caso de la red de corrupción y crimen organizado del ex Presidente de la región Ancash, en la que varios fiscales estaban seriamente involucrados.

En ese contexto, varias organizaciones de sociedad civil, sectores de prensa independiente y algunas autoridades, han venido planteando que el actual CNM debería dar un paso al costado que permita una reforma profunda de este órgano constitucional autónomo. En los próximos años, un CNM muy cuestionado podría hacer un daño terrible al Poder Judicial y al Ministerio Público. Por un lado, hacer ingresar a ambas instituciones a abogados que no están calificados ni ética ni profesionalmente para dichos cargos y, por otro lado, desmotivar a los buenos abogados a que ingresen o continúen en la carrera judicial o fiscal.

Sin embargo, pese al extendido consenso que “el CNM tocó fondo”, los consejeros y su actual presidente no parecen estar dispuestos a dar un paso al costado y renunciar. Por tanto, toca explorar fórmulas –dentro del marco constitucional, por supuesto- que permitan resolver este nudo gordiano de la justicia peruana en el que se ha convertido este órgano. Esto es posible, además, porque en la actualidad vivimos en el Perú en un “contexto democrático”, que es una de las condiciones esenciales para implementar medidas en el sistema de justicia sin afectar la independencia judicial ni el equilibrio de poderes, según el reciente Informe de la Relatora especial sobre la independencia de los magistrados y abogados de Naciones Unidas.[1]

Una propuesta es que la designación de magistrados retorne al sistema político que consagraban las Constituciones peruanas anteriores: designación por el Presidente de la República o del Senado. Ciertamente ese sistema supuso históricamente –no sólo en el Perú sino en toda América Latina-, el sometimiento político partidario de la justicia y, en nuestro caso, la “apristización” de un sector de la judicatura durante el primer Gobierno de Alan García (1985-1990) fue una clara muestra de ello. Así que ese camino ya lo hemos transitado; además, en la actualidad no existe Senado y entregar esta función a un Parlamento unicameral sería un retroceso.

Otro camino explorado ha sido elevar y precisar los requisitos para acceder al cargo de consejero del CNM, transparentar dicho procesos de elección y adoptar un conjunto de salvaguardas, que han propuesto organizaciones de sociedad civil como el Instituto de Defensa Legal (IDL)[2] –una de las pocas instituciones que durante años ha fiscalizado la labor del CNM- o que en el 2014 propuso una comisión de profesores de la Facultad de Derecho PUCP.[3] No es mala idea pero podría adolecer de la misma debilidad de reformas anteriores: los corruptos podrían hallar fórmulas para cumplir con la formalidad de los requisitos, aunque carentes de contenido; por ejemplo, obtener el grado académico de doctor o haber ostentado el cargo de Decano, en una universidad “bamba” u obtener grados académicos por una vía judicial irregular. De pronto la mejor supervisión y acreditación de la enseñanza universitaria por parte de la Superintendencia nacional de la enseñanza universitaria (SUNEDU) podría alejar este peligro.

Otra propuesta más reciente es la formulada por la organización Transparencia, que plantea que sea el Jurado Nacional de Elecciones (JNE), con la asesoría de la oficina pública encargada del empleo público en Perú (“Servir”), que designe a los consejeros del CNM. El problema con esta propuesta es que el JNE también ha sido objeto de serios cuestionamientos en el último proceso electoral y la designación de sus integrantes deja mucho que desear.

Esto parecería llevarnos a un callejón sin salida: ¿quién nombra al CNM? Es decir, si la experiencia nos dice que no conviene retornar al sistema político de designación de magistrados sino que hay que explorar y perfeccionar el sistema meritocrático que la Constitución de 1993 consagró, la gran pregunta por resolver es ¿quién designa a los consejeros del CNM? ¿Las mismas instituciones de sociedad civil que ya lo vienen haciendo, pero con requisitos más estrictos y procesos más transparentes? ¿El JNE y Servir? ¿La Defensoría del Pueblo tal vez?

En relación a la participación de la sociedad civil, tómese en cuenta que en la actualidad cinco de siete consejeros del CNM ya son designados por colegios profesionales, colegios de abogados y universidades públicas y privadas y el balance de su actuación es, lamentablemente muy negativo, salvo honrosas excepciones. Esos consejeros o consejeras, una vez nombrados, no han rendido cuentas de su gestión a los gremios o universidades que los eligieron, menos aún a la ciudadanía.

Algunas de estas fórmulas de solución a la actual crisis del CNM, pasan además por una reforma constitucional, lo que complejiza la situación pues exige arribar a un gran consenso parlamentario, no imposible pero muy complicado.

Por ello, ante un problema tan serio para la justicia en el Perú, tal vez habría que explorar también la posibilidad que la comunidad internacional apoye estos loables esfuerzos y propuestas que se han planteado a nivel nacional para resolver el problema CNM, pero que hasta ahora han resultado insuficientes. En América Latina ha habido y hay algunas experiencias que han contribuido a combatir la impunidad en materia de corrupción y derechos humanos. En el marco del respeto a su soberanía, los Estados han entendido que en situaciones excepcionales, cabe pedir la asesoría o el apoyo de la comunidad internacional.

Una de estas interesantes experiencias es la Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala (CICIG) creada con apoyo de la Organización de Naciones Unidas (ONU). Por su parte, aunque envuelto en un contexto de tensiones, otra experiencia valiosa ha sido el Grupo Interdisciplinario de Expertos Independientes de Ayotzinapa (GIEI) creado por acuerdo entre el gobierno de México, los representantes de las víctimas y la Comisión interamericana. Más recientemente, entró en funcionamiento la Misión de Apoyo contra la Corrupción y la Impunidad en Honduras (MACCIH) creada con el apoyo de la Organización de Estados Americanos (OEA). Finalmente, los acuerdos de paz que –confiamos- terminen de ser suscritos en Colombia, tienen como uno de sus componentes esenciales la creación de una “Jurisdicción especial para la paz”, que estará integrada por magistrados colombianos y extranjeros, aunque harán parte “de la arquitectura interna del Estado”.[4]

En el caso del Perú, la pacífica transición democrática de fines del año 2000, tuvo un valioso apoyo de la comunidad internacional no sólo a través de la Mesa de Diálogo de la OEA, sino también gracias a la Misión de observación electoral que lideró el guatemalteco Eduardo Stein. Otra experiencia fue la llamada “Comisión Goldman”, grupo internacional de juristas independientes que estuvieron en el Perú el año 1994 y evaluaron la legislación antiterrorista aprobada por el régimen fujimorista y que hizo un público un informe jurídico sobre el particular que sirvió de base –entre otros informes y sentencias del sistema interamericano- para la reforma de dicha legislación una vez recuperada la democracia.

Todas estas experiencias tienen como punto de partida la anuencia del Estado, esto es, que ninguno de estos mecanismos puede entrar a operar si no cuenta con autorización nacional. Por su parte, suele haber un componente muy importante de fiscalización de sociedad civil y de transparencia en el funcionamiento de estas experiencias. Finalmente, este tipo de mecanismos suelen contar el respaldo de un organismo internacional (NNUU, OEA, entre otros) o son fruto de un acuerdo internacional previo.

¿Cómo podría concretarse este apoyo o asesoría internacional al Perú para que el CNM deje de ser parte del problema y pase a formar parte de la solución? En el marco de este renovado liderazgo del nuevo Presidente de la República para una “justicia reformada”, la Ministra de Justicia y Derechos Humanos, en estrecha coordinación y diálogo con la Comisión de Justicia y derechos humanos del Congreso de la República, podría formar y convocar a un grupo de expertos nacionales e internacionales, para que un plazo de alrededor de ciento veinte (120) desde su instalación, emita un informe sobre el actual CNM: posibles irregularidades en la designación de los consejeros, fallas en su funcionamiento, denuncias de corrupción, propuestas de reforma legal y constitucional y formulación de nuevos criterios para la futura designación de consejeros.

Los expertos internacionales bien podrían ser designados por la Relatora especial sobre la independencia de magistrados y abogados de Naciones Unidas, por el Relator para defensores y defensoras de derechos humanos de la Comisión interamericana de derechos humanos (en cuyo ámbito de competencia está la independencia judicial) u otra organización internacional de reconocido prestigio. En el caso de los expertos nacionales, la Superintendencia nacional de educación superior universitaria (SUNEDU) y Servir, podrían proponer a la Ministra algunos nombres de distinguidos profesores universitarios o funcionarios públicos, respectivamente. Sería ideal que este grupo de expertos trabaje a dedicación exclusiva durante dicho periodo y con el soporte de una secretaría técnica.

El informe que emita este grupo de expertos debería ser sometido a consideración no sólo de la Ministra de Justicia sino también de la Comisión de Justicia y derechos humanos, la cual, de aprobar dicho informe podría activar –si corresponde- la vía prevista en el artículo 157° de la Constitución de remoción de consejeros del CNM “por causa grave”, la misma que –ciertamente- debería estar rodeada de todas las garantías del debido proceso, que no sólo han sido desarrolladas por la jurisprudencia del Tribunal constitucional sino también por la jurisprudencia interamericana.

De esta manera, la comunidad internacional podría contribuir a documentar oficialmente los serios cuestionamientos que pesan sobre el actual CNM y abrir la posibilidad que el Congreso de la República –dentro del marco constitucional y respetando el debido proceso en sede parlamentaria- pueda remover a algunos consejeros(as) con serias denuncias comprobadas o que hayan sido irregularmente elegidos. Así, a la par de una necesaria reforma legal y –eventualmente- constitucional del CNM, podría abrirse también la posibilidad de una renovación de dicho órgano constitucional autónomo, que logre inspirar mayor confianza en la ciudadanía y en los operadores del sistema de justicia.

[1] “… es evidente que el contexto natural para la realización de la independencia de los magistrados, abogados y fiscales es la democracia. Todos los tratados de derechos humanos hablan de la sociedad democrática como el medio natural para la protección y la promoción de los derechos humanos. Lo que también es necesario en una sociedad democrática es un criterio que permita evaluar las restricciones de los derechos humanos y las libertades fundamentales, para saber si son aceptables o no…” (Informe de la Relatora Especial sobre la independencia de los magistrados y abogados, Consejo de Derechos Humanos, Naciones Unidas, 32º periodo de sesiones, 5 de abril del 2016, párrafo 36)

[2] http://www.justiciaviva.org.pe/webpanel/doc_int/doc04082016-174402.pdf

[3] Comisión de profesores para impulsar el debate sobre la reforma de la justicia en el Perú, Selección, nombramiento, evaluación, ratificación y destitución de jueces y fiscales por el Consejo Nacional de la Magistratura (CNM), breve balance y algunas propuestas. Lima: Facultad de Derecho PUCP, 2014.

[4] La jurisdicción especial para la paz en Colombia: recomendaciones para la selección de los magistrados de las Salas y secciones del Tribunal para la paz. Informe preparado por la Fundación para el debido proceso (DPLF), Washington DC, 2016, p. 2 (http://www.dplf.org/sites/default/files/jursidiccion_especial_paz_colombia_final_web.pdf)

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