Más allá de la hoja de ruta: el rol de las Instituciones Nacionales de Derechos Humanos en la implementación de los Principios Rectores de la ONU

Por: Paloma Muñoz Quick

Asesora en derechos humanos y empresas, Danish  Institute of Human Rights

Texto publicado en el número 20 de  AportesDPLF

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Si bien las inversiones y empresas extranjeras han sido promotores importantes del desarrollo económico en la región de América, numerosas actividades empresariales han tenido un impacto negativo en el ámbito de derechos humanos, y han dado lugar a protestas, con actos y violencia de ambas partes. Los defensores ambientales y del derecho a la tierra en Brasil, Colombia, Guatemala, México, Honduras y Perú que cuestionan los intereses económicos y políticos de gobiernos y empresas son especialmente vulnerables a amenazas y violencia letal[1]. Ya sea porque las consultas efectuadas al adquirir tierras no son adecuadas, o por el uso de fuerzas de seguridad privada abusivas o la celebración de acuerdos injustos en la distribución de bene cios económicos, las empresas del sector extractivo, en particular, han tenido un amplio impacto en materia de derechos humanos, sobre todo en la salud y los medios de subsistencia de las comunidades locales[2]. Este con icto con las comunidades tiene un alto costo, no solo para éstas y para los gobiernos, sino además para las empresas del sector extractivo y la sociedad en general[3].

Los derechos humanos han sido tradicionalmente responsabilidad de los Estados, pero en los últimos años la comunidad internacional ha tomado en cuenta el ámbito de responsabilidad que corresponde a las empresas en cuestiones de derechos humanos, y ha evaluado mecanismos para que actores del sector empresarial rindan cuentas por el impacto que tienen sus actividades.

Los Principios Rectores de la ONU sobre empresas y derechos humanos fueron adoptados en forma unánime en junio de 2011 por el Consejo de Derechos Humanos, y se convirtieron así en el marco global de referencia para cuestiones de derechos humanos y empresas, además de brindar una plataforma normativa común para la acción. Este marco para evitar daños se cimenta en tres pilares:

  1. La obligación de los Estados de prevenir violaciones de derechos humanos por parte de empresas en su territorio y en el extranjero,
  2. La responsabilidad empresarial de respetar los derechos humanos a través de medidas de debida diligencia orientadas a evitar impactos negativos, y
  3. El derecho de las víctimas a reparación.

Desde entonces, la Organización de los Estados Americanos (OEA) ha considerado los Principios Rectores a través de una Resolución de junio de 2014 que exige a los Estados “continuar promoviendo la aplicación de los Principios Rectores de Naciones Unidas sobre Empresas y Derechos Humanos”[4].

Si bien resulta importante abordar el impacto que puede tener la actividad empresarial en derechos humanos, la efectividad de las acciones radica en implementar los lineamientos establecidos en los Principios Rectores en los diversos contextos locales de América. Los Principios Rectores son simplemente eso: principios. Ofrecen a los gobiernos de los países una hoja de ruta para transitar el difícil terreno de la responsabilidad y la rendición de cuentas empresarial.

Avanzar más allá de la hoja de ruta

Si la ONU es la mente detrás del sistema global de derechos humanos donde se originaron los derechos humanos y se desarrollaron los Principios Rectores, y los órganos regionales de derechos humanos son el corazón a través del cual los estándares internacionales se interpretan y traducen a las realidades regionales, entonces las Instituciones Nacionales de Derechos Humanos (INDH) son las venas del orden mundial de los derechos humanos, responsables de difundir y asegurar la aceptación de normas de derechos humanos en el ámbito local. Por ende, las INDH son clave para materializar los Principios Rectores y abordar el modo en que las empresas afectan los derechos humanos en la práctica.

En 1993, la Asamblea General de la ONU adoptó los denominados Principios de París, que de nen la estructura y las responsabilidades de las INDH. Los Principios de París encomiendan a las INDH la implementación de estándares internacionales de derechos humanos a nivel nacional[5].

El importante rol de las INDH en esta área fue reconocido por primera vez en 2009 por el Comité Internacional de Coordinación de Instituciones Nacionales para la Promoción y Protección de los Derechos Humanos (CIC), que creó el Grupo de Trabajo sobre derechos humanos y empresas como el primer grupo de trabajo temático del CIC. El objetivo del Grupo de Trabajo es promover el desarrollo de capacidades, la colaboración estratégica y las acciones de incidencia y extensión por parte de las INDH en cuestiones de empresas y derechos humanos[6].

En 2010, se adoptó la Declaración de Edimburgo en el marco de la X Conferencia Internacional del CIC. En la Declaración, se considera de qué modo las INDH podrían involucrarse en cuestiones relativas a empresas y derechos humanos, promoviendo una protección más amplia frente a violaciones de derechos humanos en las cuales estén implicadas empresas, una mayor rendición de cuentas y respeto de los derechos humanos por las empresas, el acceso a la justicia y la adopción de un enfoque que convoque a una multiplicidad de actores interesados[7].

En 2011, la Red de INDH del continente americano auspició un seminario regional en Guatemala sobre empresas y derechoshumanos, en cuyo marco se adoptaron una declaración y un plan de acción en los cuales las INDH se comprometieron a trabajar en el fomento de capacidades relativas a empresas y derechos humanos dentro de las jurisdicciones domésticas, y a fortalecer los marcos legales sobre la materia.

La ONU también reconoció el rol de las INDH a través de los Principios Rectores dictados por el Consejo de Derechos Humanos en 2011. Bajo la obligación del Estado de brindar pro- tección a través de funciones regulatorias y de políticas públicas,

las instituciones nacionales de derechos humanos conformes a los Principios de París tienen un papel importante que desempeñar, ayudando a los Estados a determinar si las leyes pertinentes se ajustan a sus obligaciones de derechos humanos y se aplican e caz- mente, y asesorando sobre derechos humanos también a empresas y otros agentes no estatales[8].

Con respecto a la responsabilidad empresarial de respetar los derechos, se aconseja a las empresas que consulten de manera externa a expertos con credibilidad e independencia, como instituciones nacionales de derechos humanos[9], para poder comprender el contexto local, como parte del proceso de cumplimiento de normas internacionales de derechos humanos. Con respecto al pilar sobre acceso a recursos, las INDH se incluyen entre los mecanismos de reclamación estatales que son administrados por órganos independientes[10], y se señala que cumplen un rol fundamental en la provisión de mecanismos de reclamación extrajudiciales[11].

En al ámbito interamericano, la Resolución de la OEA sobre los derechos humanos y las empresas también insta a las INDH de los Estados Miembros de la OEA a fomentar un diálogo constructivo entre empresas, gobiernos y actores relevantes de la sociedad civil y de otros sectores sociales para la implementación de los Principios Rectores.

De los pilares a la práctica

En la práctica las INDH ya se están involucrando, en forma colectiva e individual, en el tema del impacto de las empresas en los derechos humanos. A nivel global, el Grupo de Trabajo del CIC ha contribuido en la redacción de la Guía sobre empresas y derechos humanos para las INDH del CIC, entre otras acciones[12].

A nivel nacional, las INDH de América han adoptado medidas para promover los estándares de empresas y derechos humanos, en particular en el sector extractivo. Si bien estas acciones no tuvieron como propósito directo implementar los Principios Rectores, representan ejemplos claros de la aplicación práctica de estos Principios.

Por ejemplo, como parte de la obligación de los Estados de proteger, en 2007 la Defensoría del Pueblo de Perú (la INDH de ese país) presentó un informe extraordinario al Congreso denominado Los conflictos socioambientales por actividades extractivas en el Perú. Este informe también incluyó recomendaciones destinadas a empresas del sector extractivo y a la sociedad civil sobre cómo mejorar su relación y evitar que la violencia escale. Las recomendaciones a empresas se enfocaban principalmente en el cumplimiento de obligaciones sociales y ambientales establecidas en la legislación nacional y aquellas estipuladas en las políticas ambientales de las compañías. Las recomendaciones al gobierno se centraron en la reforma y el fortalecimiento de la institucionalidad ambiental, a través de la creación de una autoridad ambiental que se mantuviera independiente de otros organismos estatales, así como el establecimiento de un mecanismo formal de denuncias fácilmente accesible para la sociedad civil. En el caso de la sociedad civil, la INDH recomendó promover el diálogo y la participación responsable en evitar y manejar conflictos sociales y ambientales[13].

Con respecto a la responsabilidad empresarial de respetar los derechos humanos, la INDH de Chile está colaborando con el Danish Institute for Human Rights en la preparación de una Guía nacional sobre derechos humanos y empresas. La guía nacional ofrece orientación especí camente diseñada para el país, que busca ayudar a que las empresas respeten los derechos humanos y contribuyan con el desarrollo. Trata una amplia variedad de temas, incluidos temas laborales como salud y seguridad ocupacional, sindicatos y trabajo infantil; además de temáticas relacionados con la comunidad, como seguridad, reasentamientos, poblaciones indígenas, impacto ambiental y transparencia de ingresos. La guía nacional sobre Chile, en particular, incluye una sección sobre industrias extractivas, que brinda una introducción a las principales cuestiones que deben ser abordadas por las empresas que trabajan en el sector.

Por último, con respecto al acceso a la justicia, la INDH de Venezuela ha llevado ante la justicia al menos tres casos relativos a violaciones de derechos humanos cometidas por empresas en distintos sectores, en los cuales se otorgaron reparaciones efectivas que generaron precedentes judiciales importantes sobre el tema de derechos humanos y empresas[14].

Si bien estos ejemplos muestran que las INDH están trabajando en pos de responder al impacto de las empresas en la región de América, todavía hay mucho más por hacer para concretar la visión plasmada en los Principios Rectores. Las INDH deben, primero, asumir como propios los Principios Rectores, y luego adaptarlos a las necesidades y realidades locales. Esto se puede lograr de diversas maneras, como fomentando que los gobiernos desarrollen planes de acción nacionales en materia de derechos humanos y empresas, y luego participen en la formulación e implementación de tales planes. Las INDH deberían además mantener diálogos con las empresas sobre los Principios Rectores, y brindarles capacitación para que puedan abordar el impacto que sus actividades tienen en los derechos humanos. Del mismo modo, las INDH deberían formular directrices para empresas sobre mecanismos de reclamación en el plano operativo, que resulten apropiados para el contexto local.

Cuanto más dinámica sea la interacción de las INDH con los Principios Rectores y otros actores interesados que se ocupan de promover que las empresas respeten los derechos humanos, mayores serán los benefcios para trabajadores, comunidades locales, defensores de derechos humanos y gobiernos, así como también para la comunidad global debido a que se alcanzaría una mayor estabilidad en la extracción de los recursos naturales.

[1] Front Line Defenders. (2014). Defensores/as de derechos humanos en la cuerda oja. Informe Anual 2015. Irlanda: Front Line, p. 5, disponible en https://www.frontlinedefenders.org/ les/annual_report_spanish_2.pdf

[2]Collins, B. y Fleischman, L. (2013). Human Rights and Social Con ict in the Oil, Gas, and Mining Industries: Policy Recommendations for Natio- nal Human Rights Institutions. Oxfam America Research Backgrounder, disponible en http://www.oxfamamerica.org/static/media/les/nhri-back- grounder.pdf

[3] Reese, C. y M Franks, D. (2011). The costs of conflict with local communities in the extractive industry. SRMining, 8, disponible en http://shiftproject.org/sites/default/files/Davis%20&%20Franks_Costs%20of%20 Con ict_SRM.pdf

[4] OEA. Resolución sobre la promoción y protección de los derechos humanos en el ámbito empresarial, junio de 2014, disponible en http://business-hu- manrights.org/en/doc-dra -resolution-promotion-and-protection-of-hu- man-rights-in-business

[5] Collins, B. y Fleischman, L. (2013). Human Rights and Social Con ict in the Oil, Gas, and Mining Industries: Policy Recommendations for National Human Rights Institutions. Oxfam America Research Backgrounder

[6] Gotzmann, N. y Methven O’Brien, C. (2013). Empresas y derechos humanos. Guía para Instituciones Nacionales de Derechos Humanos. Comité Internacional de Coordinación de las Instituciones Nacionales para la Promoción y la Protección de los Derechos Humanos, p. 20, disponible en http://www.humanrights.dk/les/media/dokumenter/udgivelser/bhr_ guidebook_for_nhris_2013_eng.pdf

[7] Comité Internacional de Coordinación de las Instituciones Nacionales para la Promoción y Protección de los Derechos Humanos. Declaración de Edimburgo, 2010, disponible en http://www.ohchr.org/Documents/AboutUs/NHRI/Edinburgh_Declaration_sp.pdf

[8] Naciones Unidas. Consejo de Derechos Humanos. Principios Rectores sobre las empresas y los derechos humanos: puesta en práctica del marco de las Naciones Unidas para ‘proteger, respetar y remediar’. Resolución 17/4, 16 de junio de 2011, Principio rector 3, disponible en http://www.lamoncloa.gob.es/espana/eh15/politicaexterior/Documents/ guidingprinciplesbusinesshr_sp.pdf

[9] 9 Ibíd, Principio rector 23.

[10] Ibíd, Principio rector 25.

[11] Ibíd, Principio rector 27

[12] Gotzmann, N. y Methven O’Brien, C. (2013). Empresas y derechos humanos. Guía para Instituciones Nacionales de Derechos Humanos. Comité Interna- cional de Coordinación de las Instituciones Nacionales para la Promoción y la Protección de los Derechos Humanos, p. 20.

[13] Ibíd, p. 58.

[14] Red INDH del Continente Americano. Experiencia de la Defensoría del Pueblo de la República Bolivariana de Venezuela en Materia de Empresas y Derechos Económicos y Sociales, disponible en http://www.rindhca.org. ve/red/index.php/programa-de-trabajo/ejes-tematicos/grupo-de-traba- jo-del-cic-empresas-y-derechos-humanos/1384

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