Corte Interamericana cierra la puerta a la reelección presidencial indefinida: Comentarios a la Opinión Consultiva 28/21 (Parte I)*

Daniel Cerqueira**

El pasado 13 de agosto, la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) publicó la Opinión Consultiva OC 28/21 sobre “la figura de la reelección presidencial indefinida en el contexto del Sistema Interamericano de Derechos Humanos” (SIDH). Solicitada por Colombia, la opinión interpreta los tratados relevantes del SIDH, a la luz de la interdependencia entre democracia, Estado de Derecho y derechos humanos. La decisión cierra la puerta a la interpretación heterodoxa que algunas cortes de la región han hecho de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH), según la cual los presidentes en ejercicio poseen un derecho humano a disputar la reelección de forma indefinida. Este artículo comenta algunos aspectos de la opinión y subraya su relevancia en un continente en donde el continuismo presidencial ha sido la antesala del debilitamiento del Estado de Derecho y de conflictos políticos y sociales, casi siempre enmarcados en graves violaciones de derechos humanos. A modo de consideraciones finales, el artículo comenta algunas imprecisiones argumentativas de la OC 28/21 que han sido recogidas en el voto disidente de los jueces Pazmiño y Zaffaroni y en parte de la doctrina.

Democracia, Estado de derecho y derechos humanos

La OC 28/21 interpreta las disposiciones referidas a derechos políticos de la CADH y de la Declaración Americana sobre Derechos y Deberes del Hombre, a la luz de la Carta Democrática Interamericana y de la Carta de la OEA. La armonización entre el marco normativo del SIDH (que regula las obligaciones de los Estados frente a las personas) y el marco legal de la OEA que regula exclusivamente la relación entre Estados, es un paso fundamental que reivindica el vínculo indisoluble entre el goce efectivo de los derechos humanos y los requisitos mínimos en una democracia representativa, tales como la alternancia en el poder; la existencia de elecciones libres, transparentes y periódicas; el pluralismo político; la separación y autonomía entre poderes. 

Dicho abordaje traslada a los Estados una carga diplomática adicional cuando sean llamados a pronunciarse sobre retrocesos democráticos patrocinados por autócratas de ocasión. Somos conscientes, por supuesto, de que una opinión consultiva de la Corte IDH no tiene la entidad como para evitar posturas omisas, como las de las cancillerías de Argentina, México y otros países que se rehusaron a acompañar una reciente resolución del Consejo Permanente de la OEA en torno a la consolidación de un régimen de partido/presidente único en Nicaragua. En todo caso, la OC 28/21 refuerza el mensaje de que ciertas regresiones democráticas y atropellos al Estado de derecho atañen no solo a los órganos políticos y Estados miembros de la OEA, sino también a los órganos del SIDH.

El fondo de la controversia

Tras descartar la existencia de un derecho humano autónomo a la reelección indefinida, que pudiera derivarse de las fuentes del Derecho Internacional (texto de los tratados que integran el SIDH y el corpus juris internacional, costumbre internacional y principios generales del derecho), la Corte aclara que el artículo 23.2 de la CADH establece un supuesto de “restricciones de carácter general que puede establecer la ley (edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental), mientras que el segundo supuesto se refiere a las restricciones a los derechos políticos impuestas por vía de una sanción a una persona en particular (condena, por juez competente, en proceso penal)” [párr. 106]. 

Por tratarse de una restricción de carácter general al derecho de participar en la dirección de los asuntos políticos, la prohibición a la reelección presidencial indefinida es examinada a partir de un pormenorizado juicio de restricción, examinándose si satisface los requisitos de legalidad, fin legítimo, idoneidad, necesidad y estricta proporcionalidad. Al respecto, se establece que dicha restricción debe estar previamente establecida en ley y satisfacer una finalidad legítima, al “asegurar el pluralismo político, la alternancia en el poder, [protegiendo] el sistema de frenos y contrapesos que garantizan la separación de poderes” (párr. 119).  Por otro lado, es una medida idónea “para asegurar que una persona no se perpetúe en el poder y que, de esta forma, no resulten afectados los principios constitutivos de una democracia representativa” (párr. 120), sin que se vislumbren otras medidas igualmente aptas para satisfacer la finalidad respectiva (párr. 121). Asimismo, se concluye que la prohibición a la reelección presidencial indefinida permite que la ciudadanía ejerza sus derechos políticos en un contexto de libertad y pluralismo, siendo estrictamente proporcional a la finalidad que busca preservar (párrs. 123 a 125).

Finalmente, pese a la disidencia de los jueces Pazmiño y Zaffaroni, la Corte IDH concluye, por mayoría de cinco votos, que la habilitación de la reelección presidencial indefinida es per se contraria a las obligaciones emanadas de la CADH y demás instrumentos del SIDH.  

Algunos desaciertos de la opinión consultiva

El pronunciamiento de fondo de la OC 28/21 puede ser resumido en dos premisas: la reelección presidencial indefinida no es un derecho humano autónomo y su habilitación es incompatible con el marco jurídico del SIDH. Pese a la trascendencia de dichas premisas en donde la búsqueda de varios presidentes de perpetuarse en el poder han generado recurrentes crisis sociales y políticas, la estructura argumentativa de la opinión consultiva no está exenta de críticas. Al concluir que la reelección presidencial indefinida es en sí misma inconvencional, hubiera sido más sencillo invertir el orden de las preguntas examinadas, a saber: 1. ¿existe un derecho humano autónomo a la reelección presidencial indefinida? 2. ¿la prohibición a la reelección presidencial indefinida consiste en una restricción a derechos políticos acorde a los estándares del SIDH? y 3. ¿su habilitación es contraria a la CADH? 

Siendo afirmativa la respuesta a la tercera pregunta, las demás se encuentran respondidas por antonomasia, pues lo que está prohibido bajo la CADH (pregunta 3) no puede ser reclamado como un derecho convencional (pregunta 1). Por otro lado, ante la obligación convencional de impedir la reelección presidencial indefinida, no es necesario indagar si su habilitación es necesaria, idónea y estrictamente proporcional (pregunta 2). En otras palabras, si la obligación de prohibir X se deriva directamente de la CADH, es redundante ponderar si X consiste en una restricción de derechos acorde a la propia CADH.

Otro aspecto problemático de la OC 28/21 tiene que ver con la forma tan imperativa como las obligaciones en materia de derechos humanos son definidas a partir de la primacía de preceptos contra-mayoritarios frente la esfera de deliberación ciudadana. La opinión parece reducir la definición de un sistema político-electoral al ámbito del Derecho Internacional de los Derechos Humanos, el cual se sobrepondría a reglas y principios emanados de otros ámbitos del Derecho Internacional (autodeterminación y soberanía, por ejemplo). 

En el Caso Gelman vs. Uruguay, la Corte IDH había declarado inconvencional una ley de amnistía cuya validez fue ratificada a través de un referéndum popular en 1989 y de un plebiscito en 2009. En dicha ocasión, la Corte destacó que “la protección de los derechos humanos constituye un límite infranqueable […] a la esfera de lo “susceptible de ser decidido” por parte de las mayorías en instancias democráticas.” Al reivindicar la “supraconstitucionalidad” de la CADH, más allá de situaciones menos controversiales, como es la amnistía para crímenes de lesa humanidad, la OC 28/21 abre un nuevo flanco de críticas por parte de autores como Roberto Gargarella y otros doctrinantes que no están de acuerdo con la manera como el tribunal interamericano suele reivindicar una relación jerárquica entre la CADH y ciertos principios inherentes a la deliberación ciudadana. Al establecer verticalmente un modelo de sufragio presidencial, aplicable urbi et orbi, la opinión consultiva tiende a generar una tensión mucho más pronunciada que la generada en el Caso Gelman, entre el ámbito de lo justiciable y el ámbito de la deliberación constitucional. Pese a las imprecisiones y posibles críticas advertidas, la OC 28/21 presenta un marco que, a nuestro juicio, tiende a fortalecer dos de los pilares fundacionales de la integración regional: democracia y derechos humanos. Recogida en la opinión consultiva, la interdependencia entre democracia, Estado de Derecho y derechos humanos debería nortear las decisiones de la Comisión Interamericana y de la propia Corte IDH, pero esta es una discusión que merece un artículo aparte, por lo que esta historia continuará la siguiente semana, en este mismo espacio… 


* Este artículo se publicó originalmente en Agenda Estado de Derecho, iniciativa del Programa Estado de Derecho para Latinoamérica de la Fundación Konrad Adenauer. La publicación está disponible aquí.

**Director de Programa de Derechos Humanos y Recursos Naturales para DPLF.

Foto: Federcap vía Freepik

Acerca de Justicia en las Américas

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