Adelanto de elecciones y reforma constitucional en Perú: Ante choque de poderes, que el árbitro final decida

David Lovatón Palacios*

El pasado 28 de julio el presidente de la República del Perú, Martín Vizcarra, pronunció el tradicional mensaje a la nación en la sede del Parlamento. Fue un largo discurso por momentos  tedioso al describir las medidas que había realizado o había decidido implementar su gobierno en salud, educación, carreteras, etc. Hasta que en los últimos diez minutos del discurso soltó una nueva bomba política que no sólo hizo salir de la modorra a algunos congresistas, sino que arrancó airadas protestas y gritos de algunos parlamentarios fujimoristas: el Presidente anunció su propuesta de reforma constitucional para recortar el periodo del actual Congreso de la República y del actual Gobierno -que deben culminar el 28 de julio del 2021-, al 28 de julio del 2020.[1]

¿Por qué un presidente de la República propone, no “que se vayan todos”[2] sino, en primera persona plural, “que nos vayamos todos”? Para entender esta propuesta audaz pero constitucional, primero hay que tomar en cuenta el contexto en el que el presidente Vizcarra ha hecho esta propuesta: desde el comienzo el actual gobierno, primero con Pedro Pablo Kuczynski (PPK) y ahora con Vizcarra como presidente, tuvo una mayoritaria y dura oposición fujimorista en el Parlamento. Por ende, desde julio del 2016 hasta la fecha, el escenario ha sido básicamente de confrontación entre el Legislativo y el Ejecutivo.

En ese escenario de confrontación política, ambos Poderes de Estado han blandido las armas constitucionales que la Carta Política de 1993 previó a favor de cada uno: en el caso del Parlamento, ha censurado a varios ministros, hizo uso de la medida extrema de la vacancia presidencial contra PPK –casi lo logran- y ahora, ante el anuncio presidencial, más de un congresista ha vuelto a poner sobre el tapete la posibilidad de la vacancia.

En el caso del Ejecutivo, ha hecho uso de la figura de la “cuestión de confianza”, arma constitucional prevista en el artículo 133º de la Constitución[3] y que puede desencadenar una “crisis total” (la salida) de todos los ministros. En este punto es clave tomar en cuenta lo siguiente: la Constitución de 1993 –redactada y aprobada en su momento por una mayoría fujimorista- contempla un mecanismo muy poderoso a favor del Presidente de la República ante un supuesto de enfrentamiento con el Legislativo; si la cuestión de confianza es rehusada o el gabinete de ministros es censurado dos veces, el artículo 134º constitucional[4] habilita al Presidente a “disolver el Congreso” y convocar de inmediato a nuevas elecciones parlamentarias dentro de los cuatro meses siguientes.

Como medida extrema -pero constitucional- ciertamente está rodeada de una serie de garantías para que no devenga en una dictadura de facto. La lógica de esta medida es que –en caso de enfrentamiento entre ambos Poderes del Estado-, decida el gran árbitro final en toda democracia: el pueblo. Sin duda, fue una disposición que en su momento el fujimorismo incorporó en las reglas de juego constitucionales, dirigida a fortalecer el régimen presidencialista en el Perú.

Antes del último mensaje a la Nación, el Poder Ejecutivo había estado amagando con hacer uso de esta arma constitucional. En junio pasado el Gobierno había formulado “cuestión de confianza” para que el Parlamento apruebe las reformas políticas que había propuesto; si bien la confianza formalmente fue otorgada por el Legislativo, quedó flotando en el ambiente político y mediático la posibilidad que el Gobierno considere que la confianza había sido negada en los hechos, al aprobarse un texto legal que no respete la esencia de las reformas políticas planteadas[5] y, por ende, hiciera uso de la prerrogativa de disolver el congreso. Sin embargo, tal interpretación constitucional era muy polémica.

Por ende, la salida institucional que ahora propone el presidente Vizcarra, si bien audaz y con problemas prácticos de calendario electoral aún por resolver, es constitucional y podría contribuir a salir del actual entrampamiento de dos poderes abiertamente enfrentados. El artículo 206º de la Constitución peruana[6] contempla la posibilidad que el presidente de la República proponga reformas constitucionales, pero estas deben ser aprobadas por el Parlamento y luego ratificadas mediante referéndum. Si bien existe otro camino para la reforma constitucional –votación calificada del Parlamento en dos legislaturas ordinarias-, en la actual coyuntura esa otra vía requiere de más tiempo y no sería útil para el adelanto de elecciones.

Como se puede apreciar, la aprobación de toda reforma constitucional debe ser aprobada por el Parlamento que, en ese supuesto, se erige en poder constituyente por delegación; si es aprobada, debe ser ratificada vía referéndum por el pueblo, esto es, por el “poder constituyente” originario.

Sin embargo, el presidente de la República ha sido cuestionado por –supuestamente- hacer uso excesivo de la figura del referéndum y de estar conduciendo al país a una suerte de “democracia plebiscitaria”. Frente a tal cuestionamiento, el referéndum es una de las expresiones del derecho fundamental a la participación política previstas en el artículo 31º constitucional[7] y, por ende, no sólo no está mal que se recurra a ella, sino que es constitucional y es una fuente de legitimación de la democracia. Otro cuestionamiento ha sido el alto costo que supondría otro referéndum para el presupuesto público (el año pasado ya hubo uno); argumentación peligrosa que podría llevar a cuestionar la democracia representativa, claramente caracterizada por elecciones periódicas.

Es verdad que la figura del referéndum en ocasiones ha sido instrumentalizada por regímenes autoritarios en América Latina y, por ende, hay que estar alertas para evitarlo. Por ejemplo, Alberto Fujimori legitimó el golpe de estado del 5 de abril de 1992 con una nueva Constitución que fue aprobada vía referéndum. Pero el presente caso es totalmente distinto: el presidente Vizcarra ha planteado una reforma constitucional que sea refrendada vía referéndum no para perpetuarse en el poder, sino para irse, para acortar su mandato presidencial (restringiendo toda posibilidad de reelección inmediata en beneficio propio) y el de los congresistas. Puede ser visto o como un gesto de desprendimiento político o como un sagaz movimiento de un político astuto, pero el referéndum propuesto no tiene como propósito atornillarse en el poder sino irse.

Frente a esta propuesta presidencial, la oposición parlamentaria ha contrapropuesto que si el Presidente ya no quiere gobernar, está cansado, siente que ha fracasado, entonces que renuncien él y la segunda vicepresidenta[8] y, por ende, que se active la sucesión presidencial prevista en el artículo 115º de la Constitución:[9] por impedimento permanente de Presidente y vicepresidenta –en el supuesto que renuncien-, asumiría transitoriamente la Presidencia de la República el Presidente del Congreso, quien debe convocar a elecciones de inmediato.

Esta otra posible salida al choque de poderes también se enmarca dentro del orden constitucional, pero es mucho menos viable política y socialmente. Primero: la vicepresidenta Mercedes Araoz ya ha declarado públicamente que no está de acuerdo con el adelanto de elecciones, que a ellos los eligieron hasta el 2021 y, al no haber sido consultada previamente por el presidente Vizcarra en torno a la medida que propuso, en la actualidad está bastante distanciada del Gobierno en este tema. Por ende, nada asegura que ella renuncie si Vizcarra lo hace y, por el contrario, sus declaraciones llevan a presumir que podría quedarse como presidenta, lo que significaría que no se convocaría a elecciones adelantadas, que es lo que se busca.

Segundo: es el Congreso de la República el que está totalmente desacreditado ante la ciudadanía, no el presidente de la República, quien, con subidas y bajadas, se ha mantenido con una aprobación ciudadana bastante aceptable a pesar que en varios sectores no ha mostrado necesariamente eficacia al gobernar. En consecuencia, política y socialmente resultaría ciertamente insostenible que el presidente de la República se vaya y el Congreso se quede, aunque sea por un tiempo corto hasta nuevas elecciones. En su mensaje a la Nación, el presidente Vizcarra  dijo desafiante: “He recorrido el país de punta a punta en el último año y debo ser claro, no hay un lugar del Perú donde no haya recibido el reclamo de “Presidente, cierre el Congreso”.

Tercero: una alta autoridad renuncia porque asume una responsabilidad política o por serias acusaciones de corrupción o violación de derechos humanos. A la fecha nada de eso se conoce del presidente Vizcarra y, por ende, desde su perspectiva, renunciar supondría asumir una responsabilidad que no tiene. En consecuencia, la salida más razonable es plantear “nos vamos todos”, esto es, Ejecutivo y Legislativo a la vez, adelantando las elecciones del 2021 al 2020 para dejar que el gran árbitro en toda democracia, el pueblo, elija a las nuevas autoridades de uno y otro poder del Estado, con la expectativa que esas nuevas autoridades abran un nuevo periodo político no de enfrentamiento sino de gobernabilidad.

Cuarto: hay un debate en torno a la interpretación constitucional de la convocatoria inmediata de elecciones prevista en el artículo 115º: ¿debe entenderse a elecciones sólo presidenciales o a elecciones generales, esto es, presidenciales y parlamentarias? Algunos congresistas se han manifestado a favor de la primera interpretación, esto es, que el artículo 115º sólo se refiere a elecciones presidenciales, en cuyo caso, el desprestigiado Congreso seguiría hasta el 2021. Nuevamente, dicho desenlace sería insostenible social y políticamente.

En consecuencia, la salida a la crisis política propuesta por el presidente de la República parece –aunque audaz- la más razonable. Hay un antecedente en el adelanto de las elecciones el año 2001. Si bien el contexto era bastante distinto al actual –se salía de una dictadura, el entonces Presidente Alberto Fujimori había huido al Japón, Vladimiro Montesinos había sido capturado y las elecciones del año 2000 habían sido fraudulentas-, el Parlamento de entonces aprobó una reforma constitucional en virtud de la cual –vía una disposición transitoria-[10] se recortó el mandato del Ejecutivo y del Legislativo en cuatro años y, así, se permitió que en el 2001 se llevasen a cabo elecciones en democracia.

Sin embargo, la salida propuesta por el presidente de la República tiene problemas prácticos de calendario electoral que no pueden ser soslayados. Según el experto electoral Fernando Tuesta, si el objetivo es adelantar las elecciones generales a abril del 2020, según el calendario electoral vigente, las mismas debieron ser convocadas en el mes de julio del presente año. Ante ello, el Ministro de Justicia ha precisado que la propuesta de reforma constitucional contempla –en forma excepcional- unas disposiciones transitorias para permitir flexibilizar y abreviar el calendario electoral, que permita llegar al tercer domingo de abril del 2020 (fecha propuesta para el adelanto de elecciones). Tarea difícil en un contexto de gran crispación política pues todo ello requiere de consenso en el Parlamento.

¿Qué pasaría si el Parlamento decide no aprobar oportunamente la reforma constitucional y adelanto de elecciones propuestas por el presidente de la República? Vizcarra podría blandir nuevamente el arma de la cuestión de confianza y habilitar las condiciones –nuevamente- para el cierre del Congreso previsto en el artículo 134º constitucional, muy probablemente, con gran apoyo popular. Pero, a la vez, se abriría un incierto periodo de mayor confrontación entre Legislativo y Ejecutivo, en el que la oposición parlamentaria buscaría vacar (destituir) al presidente de la República. Por ello, el desenlace de este nuevo capítulo político en el Perú, aún está por verse; confiemos que, una vez más, los peruanos y peruanas salgamos pacífica y democráticamente de una nueva crisis política.[11]

*Profesor principal PUCP, Consultor DPLF

 

[1] En su mensaje del año pasado también lanzó otra bomba –que tampoco se vio venir- al plantear diversas reformas constitucionales que debían ser ratificadas vía referéndum.

[2] Slogan muy común en las manifestaciones ciudadanas en América Latina ante el hartazgo de autoridades corruptas o abusivas.

[3] “El Presidente del Consejo de Ministros puede plantear ante el Congreso una cuestión de confianza a nombre del Consejo. Si la confianza le es rehusada… se produce la crisis total del gabinete.”

[4] “El Presidente de la República está facultado para disolver el Congreso si éste ha censurado o negado la confianza a dos Consejos de Ministros.”

[5] Como en efecto sucedió con la reforma de la inmunidad parlamentaria que no sólo no fue atenuada, sino que terminó siendo fortalecida.

[6] “Toda reforma constitucional debe ser aprobada por el Congreso con mayoría absoluta… y ratificada mediante referéndum. Puede omitirse el referéndum cuando el acuerdo del Congreso se obtiene en dos legislaturas ordinarias sucesivas con una votación favorable, en cada caso, superior a los dos tercios… La ley de reforma constitucional no puede ser observada por el Presidente de la República.

La iniciativa de reforma constitucional corresponde al Presidente de la República, con aprobación del Consejo de Ministros; a los congresistas; y a un número de ciudadanos equivalente al cero punto tres por ciento (0.3%) de la población electoral…”

[7] “Los ciudadanos tienen derecho a participar en los asuntos públicos mediante referéndum; iniciativa legislativa; remoción o revocación de autoridades y demanda de rendición de cuentas. Tienen también el derecho de ser elegidos y de elegir libremente a sus representantes…”

[8] La renuncia presidencial está permitida por el artículo 113.3º constitucional pero debe ser aceptada por el Congreso de la República.

[9] “Por impedimento temporal o permanente del Presidente de la República, asume sus funciones el Primer Vicepresidente. En defecto de éste, el Segundo Vicepresidente. Por impedimento de ambos, el Presidente del Congreso. Si el impedimento es permanente, el Presidente del Congreso convoca de inmediato a elecciones.”

[10] “El Presidente y los Vicepresidentes de la República elegidos en las Elecciones Generales de 2000, concluirán su mandato el 28 de Julio de 2001. Los congresistas elegidos en el mismo proceso electoral culminarán su representación el 26 de julio del 2001…” (Ley Nº 27365)

[11] Mientras tanto, lo que por el momento –lamentablemente- ha pasado a un segundo plano en la agenda pública, ha sido la aún pendiente selección y nombramiento de los miembros de las nueva Junta Nacional de Justicia (JNJ), órgano constitucional autónomo que reemplaza al extinto Consejo Nacional de la Magistratura (CNM) que colapsó por serios escándalos de corrupción en julio del 2018. Esta crucial tarea está a cargo de una Comisión Especial presidida por el Defensor del Pueblo e integrada por las altas autoridades del sistema de justicia y dos rectores representantes de las universidades públicas y privadas más antiguas y de mayor calidad académica. Dicha Comisión Especial fracasó en su primer intento de elegir a estas nuevas altas autoridades, el Congreso de la República ha prorrogado el plazo para que lo haga hasta diciembre de este año y, por ende, confiemos que -ahora sí- elegirán a abogados(as) con una intachable trayectoria ética y profesional.

Foto: Presidencia Perú/Flickr

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