Tras la invalidación de la Ley de Amnistía por la Corte Suprema de Justicia de El Salvador: ¿vienen investigaciones penales?

Naomi Roht-Arriaza

Presidenta del Consejo Directivo de DPLF

Profesora del Hastings College of Law, Universidad de California

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El Salvador mural

Después de años de deliberaciones, la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia de El Salvador resolvió el 13 de julio de 2016 que la Ley de Amnistía de 1993 era inconstitucional y por tanto inválida. La decisión, que se adoptó con 4 votos a favor y 1 en contra, causó gran revuelo en el país, pese a que en días previos se había anunciado su inminente publicación. En este país centroamericano, donde la criminalidad y la inseguridad tienen hoy niveles altísimos, ninguno de los bandos que participaron en la guerra civil ha estado de acuerdo con el juzgamiento de delitos del pasado. Los cuatro magistrados que firmaron la sentencia —Sidney Blanco, Florentín Meléndez, Rodolfo González y Eliseo Ortiz— fundamentaron su decisión en el derecho de las victimas al acceso a la justicia, a la tutela judicial y a obtener reparaciones integrales. También utilizaron ampliamente al derecho internacional, en especial, la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Esta decisión renueva las esperanzas de quienes todavía sufren las consecuencias de la guerra civil que asoló al país durante doce años, pero también complica la situación política de El Salvador y pone en dificultades a una Fiscalía débil y con poca voluntad política.

La sentencia se origina en una acción de inconstitucionalidad que varios representantes de organizaciones de sociedad civil y víctimas de violaciones de derechos humanos promovieron en año 2013, en la cual sostenían que la Ley de Amnistía había sido aprobada de manera ilegal y resultaba violatoria de los compromisos internacionales asumidos por El Salvador y de lo estipulado en la Constitución del país. La amnistía de 1993 se había dictado para responder a los delitos perpetrados por ambas partes de la guerra civil, en la cual se perdieron alrededor de 75.000 vidas. La amnistía se aprobó tan solo tres días después de que la Comisión de la Verdad patrocinada por la Organización de las Naciones Unidas (ONU) emitiera su informe. La Comisión llegó a la conclusión de que la mayoría de los asesinatos, masacres, desapariciones forzadas y torturas que ocurrieron en ese período habían sido cometidos por miembros de las fuerzas armadas o por escuadrones de la muerte vinculados a ellas.

El texto de la decisión

En primer lugar, la Sala desestimó el argumento de que el procedimiento legislativo de aprobación de la amnistía adolecía de vicios, pero aprovechó para señalar que, contrariamente a lo señalado por la Fiscalía, la amnistía no fue parte de los Acuerdos de Paz que pusieron fin a la guerra civil. De hecho, en esos Acuerdos se había hecho hincapié en la necesidad de acabar con la impunidad por violaciones de derechos humanos. La Sala, por tanto, desmontó uno de los principales mitos de las clases políticas salvadoreñas, a saber, el argumento de que los Acuerdos de Paz exigían la amnistía. Sostuvo que, más bien, el órgano legislativo debía encontrar un equilibrio entre la necesidad de reconciliación y la de justicia para las víctimas. En este sentido, la Sala reconoció la importancia de la Ley de Reconciliación Nacional de 1992, que estableció la amnistía para delitos políticos, pero que excluyó expresamente los “graves hechos de violencia ocurridos desde [el 1º de enero de] 1980, cuya huella sobre la sociedad reclama con mayor urgencia el conocimiento público de la verdad”, mencionados en el informe de la Comisión de la Verdad.

En su decisión del 13 de julio, la Sala dictaminó la inconstitucionalidad de la amnistía respecto de todos los delitos de lesa humanidad y aquellos crímenes de guerra constitutivos de violaciones a las garantías fundamentales del Protocolo II adicional a los Convenios de Ginebra, cometidos por cualquiera de los bandos que participaron del conflicto. La amnistía viola las obligaciones internacionales del país de investigar y juzgar los hechos, de conformidad con el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, la Convención Americana sobre Derechos Humanos, el Protocolo II y el derecho constitucional de la víctima de un delito a obtener una indemnización civil y a la protección jurisdiccional de sus derechos fundamentales. Con respecto a los crímenes de guerra, si bien el Protocolo II insta a conceder “la amnistía más amplia posible”, esa disposición debe interpretarse en el contexto de todas las obligaciones internacionales del país, y la amnistía nunca podría ser absoluta. En relación con los delitos de lesa humanidad, estos, por definición, no pueden ser objeto de amnistías ni prescripciones, y están sujetos a la jurisdicción universal.

Ante el posible argumento que los procesos de paz requieren normas distintas a las de otros procesos de transición (ver, por ejemplo, el voto concurrente del juez García Sayán en el caso El Mozote ante la Corte Interamericana), la Sala explicó que, si bien era posible que existiera un cierto “margen de apreciación” en la ejecución de las sanciones aplicadas según el grado de responsabilidad de los autores, e incluso teniendo en cuenta consideraciones de justicia transicional, eso no significaba que los legisladores pudieran desconocer los compromisos ni las obligaciones constitucionales e internacionales fundamentales del Estado relativas a la protección judicial de los derechos.

La Sala había determinado en 2000 que en ningún supuesto la Ley de Amnistía podía interponerse en la investigación y el juzgamiento de casos sobre violaciones de derechos fundamentales. La Fiscalía nunca aceptó esa invitación para interpretar la ley de amnistía con limitaciones inherentes en los casos relacionados con derechos humanos. En su actual decisión, la Sala lamenta que su fallo anterior no tuviera el efecto deseado de impulsar el inicio de investigaciones, que una acción interpretativa no fuera suficiente para dejar atrás la impunidad y que, por tanto, fuera necesario declarar la absoluta inconstitucionalidad de la ley.

La decisión se suma a la nutrida jurisprudencia regional e internacional sobre responsabilidad por delitos internacionales. Hace referencia a la existencia de un aparato organizado de poder que no solo ordenó y cometió delitos aberrantes, sino que lo hizo siguiendo un patrón delictivo, y no de modo aislado. Por lo tanto, la responsabilidad penal se extiende a los autores directos, a quienes dieron las órdenes y a quienes, en posiciones de mando, podrían haber evitado los crímenes y no lo hicieron. La Sala insta a las autoridades a determinar la prioridad de los casos y organizarlos en función de esto.

También llega a la misma conclusión que otros tribunales con respecto a la prescripción de los delitos. Al respecto, determina que, en la actualidad, la inaplicabilidad de la prescripción a los crímenes de guerra y a los delitos de lesa humanidad constituye tanto una norma del derecho consuetudinario como de ius cogens, y no depende de que un Estado haya ratificado o no las convenciones de la ONU sobre ese tema. En cuanto al argumento que plantea que, con independencia del estatus que tenga actualmente, esa norma no existía cuando se inició la guerra civil, la Sala se remite el texto del Protocolo II: las violaciones prohibidas “en todo tiempo” implican que no se aplican limitaciones temporales a su juzgamiento. Además, en todo caso, la prescripción hubiera quedado sin efecto ante la imposibilidad de juzgar desde 1993 hasta el presente.

El magistrado Belarmino Jaime, en disidencia, ensayó algunos de los argumentos habituales contra la invalidación de amnistías. Comenzó manifestando que coincidía con la mayoría en que se habían cometido gravísimas violaciones de derechos humanos y que estas debían recibir un castigo. Sin embargo, alegó que la Sala se había extralimitado su potestad jurisdiccional y había ignorado áreas del derecho constitucional. Su argumento fue, en primer término, político: la legislatura tuvo motivos válidos para sancionar la amnistía, y deshacer la amnistía de 1993 conlleva el riesgo de que se reanude el conflicto. El Salvador promulgó una ley que declaraba la imprescriptibilidad de ciertos delitos graves, pero lo hizo solo con efecto hacia el futuro y en 1996, así que no valía decretar la imprescriptibilidad hacia atrás.

Sostuvo el mencionado magistrado que la decisión de reabrir los casos que ya estarían prescritos es contraria al principio constitucional de legalidad (la irretroactividad de la ley). Aunque algunos delitos pueden ser imprescriptibles, la declaración de imprescriptibilidad no puede tener, por sí misma, efectos retroactivos. A su vez, en la práctica, la sentencia constituye una anulación de la ley en lugar de una declaratoria de inconstitucionalidad; y esta Sala no está facultada para declarar la nulidad de leyes con efecto retroactivo. También contraviene la seguridad judicial y el principio non bis in idem, puesto que los posibles acusados tenían el derecho de debido proceso a confiar en que, por efecto de la ley de amnistía, sus causas se cerrarían. De lo contrario, se estaría violando la norma que prohíbe que una persona sea juzgada dos veces por el mismo delito y el principio de derecho penal según el cual, cuando se produzca un cambio legislativo durante en el transcurso de un procedimiento, deberá aplicarse la ley más benigna para el acusado. La mayoría tampoco tuvo en cuenta la reserva efectuada por El Salvador al aceptar la jurisdicción de la Corte Interamericana, que limitó expresamente la jurisdicción a actos o leyes futuras. Desestimó la reserva aún cuando consideró que el derecho internacional resultaba directamente aplicable, aunque, en realidad, solo sea un instrumento de ayuda interpretativa del derecho constitucional.

Con respecto al derecho a la verdad y a las reparaciones, en su voto disidente el magistrado sostiene que aquellas pueden y deben desvincularse de los procesos penales. Incluso si los juzgamientos no avanzan, el Estado puede y debería formular un programa de reparaciones (se citan decisiones de Colombia y Perú al respecto).

¿Qué pasa ahora?

 Con la anulación de la ley de 1993, la Sala especificó que resulta aplicable la anterior Ley de Reconciliación Nacional de 1992, en la medida en que sea compatible con la decisión actual. Los fiscales deberán dar prioridad a los casos mencionados en el informe de la Comisión de la Verdad, así como a otros de igual o mayor gravedad e importancia, que puedan atribuirse a cualquiera de las partes del conflicto, y que hayan sido objeto de investigación e imputaciones por las autoridades correspondientes. Todo esto genera cierto grado de ambigüedad: Si bien en la mayoría de los casos analizados en el informe de la Comisión de la Verdad se abrió un expediente y un procedimiento antes de que se cerrara cuando se dictó la ley de amnistía, no queda claro qué sucederá con aquellos casos en los cuales no se iniciaron procedimientos preliminares o incluso no hubo una denuncia. La Sala deja en claro que los casos en los cuales sí hubo investigaciones iniciales deberían reabrirse y proseguir, que la legislatura no podrá aprobar nuevas limitaciones a la posibilidad de juzgar estos casos, y que los acusados no podrán aducir que ya fueron juzgados o invocar argumentos de tipo ex post facto para frustrar las investigaciones y los procesos penales. Además, sostiene que aquellos casos en los cuales haya actores estatales implicados durante el período presidencial en el que se dictó la amnistía, es decir, 1989-1993, no podrán beneficiarse con esa figura en virtud del art. 244 de la Constitución.

La Comisión de la Verdad tenía como mandato investigar actos graves de violencia, y no determinar legalmente si esos hechos violaban el derecho penal internacional. Recibió 23.000 testimonios, a partir de los cuales se elaboró una lista de 13.569 casos que debían ser investigados. Su informe analiza en detalle 32 casos. Sin embargo, el informe de la Comisión de la Verdad deja en claro que estos casos son “ilustrativos” y que dicho informe no contiene, de ninguna manera, una lista exhaustiva de incidentes similares ocurridos en el contexto del conflicto armado. Por lo tanto, la Sala no podía limitar su decisión exclusivamente a los casos mencionados en el informe. Una manera de entender la decisión es marca una hoja de ruta que ayuda a los fiscales a dar prioridad a los casos mencionados por la Comisión, sin excluir por completo a los demás. Seguramente, la Sala intentó responder a la objeción de que los tribunales se verían saturados si se reabrieran todos los casos posibles de delitos de lesa humanidad y crímenes de guerra, ante la enorme cantidad de casos que ocurrieron. Todavía no está claro si la Fiscalía tomará nota del mensaje o si, deliberadamente, atomizará y dividirá los casos en miles de sucesos individuales.

La Sala insta a la legislatura a que facilite el acceso a información sobre los delitos, ofrezca los recursos necesarios para investigar, juzgar y castigar a los responsables de tales crímenes, y haga posible el otorgamiento de reparaciones integrales y genuinas. También indica que los jueces podrán optar por conceder reparaciones en el marco de sentencias penales. Esperamos que la insistencia de la Sala sobre la necesidad de reparación reactive las iniciativas del Gobierno —hasta el momento, endebles— para otorgar estas medidas, que han quedado paralizadas por no contar con suficiente presupuesto y compromiso político.

Queda mucho por hacer, y la tarea no será fácil. El Gobierno ha manifestado, sin entusiasmo, que apoya la decisión de la Sala, la cual no es recurrible. Sin embargo, los voceros de las fuerzas militares y algunos políticos ya han advertido sobre la posibilidad de que se inicie una cacería de brujas e impere el caos. La Fiscalía defendió la ley de amnistía ante la Sala, y ha invocado repetidamente esta norma para evitar iniciar causas. En adelante, ya no podrá evitar actuar sobre esta base; sin embargo, sin suficiente presupuesto ni garantías de seguridad para los fiscales, jueces y testigos, es posible que la decisión de la Sala no se traduzca en acciones. A su vez, para investigar seriamente delitos complejos deberá crearse una unidad de investigación especial, similar a las que existen en otros países latinoamericanos, como la vecina Guatemala. Hasta el momento, no está claro si el actual Fiscal General está dispuesto a crear una unidad de ese tipo.

A ambos bandos les preocupa que la reapertura de los casos alcance a las élites económicas y políticas de los principales partidos políticos, lo cual tendría resultados impredecibles. Son muchas las voces entre las clases dirigentes que han instado a las autoridades a enfocarse de manera prioritaria en los problemas actuales de las guerras entre pandillas, la extorsión generalizada y el crimen organizado, y en los casos de corrupción por sobre los casos derivados del conflicto armado, que ya tienen más de 20 años. Sin embargo, los métodos nefastos que utilizan las organizaciones criminales, la implacable respuesta policial y la falta de atención a las víctimas civiles son, por lo menos en parte, una herencia del conflicto armado. La impunidad por los delitos del pasado favorece la impunidad de crímenes actuales. Si se logra vencer la primera, será más sencillo atacar la segunda. Por lo menos, esta sentencia infunde esa esperanza.

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