Reparaciones y construcción de paz en Colombia: un panorama para el post-acuerdo

Por: Sinthya Rubio

Investigadora independiente en temas de justicia transicional

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Foto: Alvaro Cardona, Centro de Memoria Histórica

Muchas miradas están puestas en Colombia, luego de un poco más de tres años y medio de negociaciones entre el Gobierno de este país y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC). El proceso para lograr un acuerdo político que permita ponerle fin a un conflicto armado de más de medio siglo, ya se encuentra en la recta final.

Su inicio tuvo lugar el 26 de agosto de 2012, cuando en La Habana, Cuba, se firmó el “Acuerdo general para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”. En este documento expresa la voluntad de ambas partes en iniciar conversaciones sobre seis puntos. Hasta el momento, este espacio de diálogo tiene como resultado cuatro puntos acordados: desarrollo agrario integral, participación política, drogas ilícitas y víctimas.

Así, como era de esperar, los puntos más complejos: el fin del conflicto (cese al fuego y de hostilidades, dejación de armas y temas de seguridad) y la implementación, verificación y refrendación, están todavía en la mesa; con un reloj que empezó a correr más rápido a partir del 23 de marzo de 2016, fecha en la que el presidente de Colombia, Juan Manuel Santos, se había comprometido, públicamente y con bastante ceremonia, a firmar el acuerdo final.

El 15 de diciembre del año pasado, las partes firmaron el acuerdo sobre víctimas, que desde junio de 2014 había representado el punto más discutido de la agenda. Es evidente que en su centralidad e importancia, reposan los mecanismos de justicia transicional a implementar en el escenario de un post-acuerdo. El punto sobre víctimas propone un sistema integral con cuatro componentes: verdad, justicia, reparación y garantías de no repetición, que en palabras del jefe negociador del Gobierno representa “un mantra que ha sido nuestro centro de gravedad en las discusiones de La Habana”[1], y que predica la esencial interrelación entre sus elementos.

En este contexto, entre las discusiones que se dieron, en el punto cinco relativo a las víctimas, estaba el de las medidas de reparación integral y la construcción de la paz en el país. Lo pactado, que deberá refrendarse en un momento posterior a la firma del acuerdo final, crea posibilidades para que las medidas de reparación que se están implementando en Colombia, se fortalezcan por medio de acciones concretas durante el proceso de construcción de paz.

Como punto de partida, expondré unas cuantas observaciones conceptuales sobre las reparaciones y la construcción de paz, para posteriormente abordarlas en el panorama de un post-acuerdo en Colombia. No se puede pensar en reparaciones sin antes enmarcarlas en un proceso transicional. Entonces, la justicia transicional hace referencia a un conjunto de medidas diseñadas para enfrentar el legado de abusos sistemáticos de derechos humanos y de infracciones al derecho internacional humanitario, que tienen como propósito administrar justicia de manera integral y promover la reconciliación.

Por su parte, la necesidad de “reparar” debe ser entendida como un requisito de la justicia para restaurar los daños y perjuicios causados por actos injustos; por este motivo, los procesos transicionales no pueden ser entendidos sin un profundo enfoque reparador, ya que de éste depende no solo la reconstitución del Estado de Derecho, sino la consolidación de un proceso de reconciliación en un país fragmentado.

En esta medida, hay que partir de una aclaración terminológica: existen diferencias entre la reparación como derecho y como acción de reparar, y las reparaciones, como mecanismo de justicia transicional. En el primer sentido, la reparación tiene su esencia en un ámbito jurídico, particularmente el del derecho internacional, en el cual el término es utilizado en un sentido amplio para referirse a todas aquellas medidas que pueden ser empleadas para ofrecer reparación o compensación por el daño sufrido por la víctima como consecuencia de un crimen específico.

Este tipo de reparación, especialmente asociado a fallos judiciales, abarca cinco medidas que son: la restitución, que implica restablecer a la situación que hubiera existido si no se hubiera llevado a cabo la violación; la compensación, entendida en términos económicos a través de la evaluación del daño sufrido; la rehabilitación, que puede incluir o no tratamientos médicos y psicológicos, así como servicios sociales y legales; la satisfacción, relacionada con el restablecimiento de la dignidad, el buen nombre y la preservación de la memoria de las víctimas; y las garantías de no repetición, medidas que el Estado y la sociedad en su conjunto deben tomar para que no vuelvan a ocurrir los hechos violentos.

Ahora bien, en la segunda acepción, las reparaciones hacen referencia a programas de medidas coordinadas con cobertura masiva en escenarios de justicia transicional. En este escenario, el término es utilizado en un sentido más limitado: aquí las reparaciones se refieren a los intentos de proporcionar beneficios directos a las víctimas de ciertos crímenes. Aquí, los programas de reparaciones no pueden pensarse en términos de compensación en proporción al daño, y por ende, no deberían diseñarse con base en la estructura asociada al derecho internacional, caracterizada por las cinco medidas ya mencionadas; ya que, entre otras posibilidades, se correría el riesgo de crear programas complejos basados en medidas con alcances muy amplios, que difícilmente se lograrían cumplir, sobre todo en contextos de violaciones masivas e instituciones por fortalecer.

Como mecanismo de justicia transicional, las reparaciones están más bien enfocadas en los derechos y el bienestar de las víctimas y supervivientes. Estos son programas administrativos, implementados habitualmente por instituciones de gobierno, que tienen el propósito de reconocer y dignificar a las víctimas como titulares de derechos. De igual manera, las reparaciones deben significar un esfuerzo por parte del Estado para restablecer relaciones de igualdad y de respeto.

En ese sentido, los programas de reparaciones pueden ser un medio para lograr uno de los objetivos de un Estado justo: la inclusión, ya que éste se configura como un proyecto político común. A través de las reparaciones, se envía un mensaje a las personas que han sido afectadas por el conflicto armado, y a la sociedad en general, de que ellos y ellas son sujetos políticos y de derechos.

En este contexto, se hacen dos distinciones. Por un lado, se encuentran las reparaciones materiales y simbólicas, y por otro, la distribución individual y colectiva de cada una de ellas. Las reparaciones materiales pueden suponer formas de compensación, que pueden ser económicas o bien determinadas medidas que pueden incluir servicios de educación, salud o vivienda. En cuanto a las reparaciones simbólicas, pueden incluir disculpas oficiales, el cambio de nombre de lugares públicos, el establecimiento de días de conmemoración, la construcción de arquitectura conmemorativa dedicada a la memoria de las víctimas, entre otras medidas.

De otro lado, la construcción de paz se podría entender como el restablecimiento de los lazos humanos y sistémicos que se han roto. Se entiende como un conjunto de procesos, acercamientos y etapas necesarias para transformar el conflicto en relaciones más sostenibles y pacíficas. Estos procesos tienen como objetivos establecer la paz, prevenir que la violencia reaparezca, fortalecer las capacidades para la resolución de conflictos y promover la reconciliación. Aquí hay que hacer énfasis, en que los mecanismos utilizados para la construcción de la paz requieren un compromiso a largo plazo para enfrentar las causas que generaron el conflicto.

En consecuencia, los mecanismos y estrategias de justicia transicional, entre esos las reparaciones, cumplen el rol de reforzar los esfuerzos de construcción de paz. De ahí, que tanto los unos, como los otros, deben ser, en la medida de lo posible, lo más integrales y comprensivos posible, y enfocarse en objetivos comunes, como la reconciliación, el respeto de los derechos humanos, el fortalecimiento del Estado de Derecho y la consolidación de la democracia.

Si bien los procesos de construcción de paz tienen dimensiones más amplias y abarcan aspectos que las reparaciones no contienen -por ejemplo, la revitalización de la economía-, un programa integral de reparaciones, que sea percibido como realmente reparador por las víctimas y por la sociedad, y que promueva una justicia transformadora, sentará las bases para la construcción de un proyecto político común y la reconciliación.

Por esas razones, el reto para el post-acuerdo en Colombia es ir más allá de la “reconstrucción”, es garantizar que la desigualdad y discriminación estructural que dieron origen a la confrontación armada no se repitan. Por supuesto, la paz y la justicia que se reclaman no pueden estar basadas en la negación de los hechos o en la impunidad, sino en el reconocimiento de responsabilidades de todos los actores involucrados, y de la sociedad en general por su silencio e indolencia, en la justicia, en la verdad y en la reparación del daño causado a las víctimas; esto último, a través de un programa de reparaciones que con acciones concretas, estándares realistas y elevando promesas a las víctimas que se puedan cumplir. Debe ser esta la base para construir relaciones de confianza entre los ciudadanos y ciudadanas, y entre ellos y ellas y el Estado.

En efecto, en Colombia desde el año 2008, con el Decreto 1290[2], se inició la implementación de un proceso de reparaciones. Es desde la aprobación de la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras en 2011[3], que se instaura un proceso liderado por la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas[4] en el marco del reconocimiento de un conflicto armado. Esta institución, creada por la mencionada ley, tiene como propósito coordinar la atención, la asistencia y la reparación que, de manera conjunta con las entidades del gobierno y en nombre del Estado colombiano, deben garantizar a las personas que han sido víctimas del conflicto armado. En cuanto a las reparaciones, la Unidad para las Víctimas, desde el 2012, se encuentra coordinando la implementación de un programa de reparaciones, que incluye las medidas de indemnización, rehabilitación, restitución[5], satisfacción y garantías de no repetición.

Respecto del acuerdo al que se llegó en La Habana acerca de las medidas de reparación integral y la construcción de la paz en el país[6], la propuesta concertada por las partes definió los siguientes objetivos: el reconocimiento de las víctimas como ciudadanos, el reconocimiento de responsabilidades por parte de quienes cometieron las violaciones, el restablecimiento de la dignidad de las personas afectadas por el conflicto, la contribución a la convivencia, a la no repetición de los hechos y a la reconciliación.

Asimismo, el Gobierno colombiano y las FARC llegaron un acuerdo sobre siete medidas de reparación integral para la construcción de la paz, a saber: actos tempranos de reconocimiento y responsabilidad colectiva, acciones concretas de contribución a la reparación, reparación colectiva en el fin del conflicto, rehabilitación psicosocial, procesos colectivos de retornos de personas en situación de desplazamiento y reparación de víctimas en el exterior, medidas sobre restitución de tierras, y adecuación y fortalecimiento participativo de la política de atención y reparación integral a las víctimas.

Lo anterior, se presenta como una oportunidad para el proceso de construcción de paz que inicia el país, al igual que para fortalecer los mecanismos de justicia transicional que, en el caso de las reparaciones, se vienen implementando desde hace ya varios años. Pero, ¿cuáles son los retos que enfrentaría la implementación de las reparaciones para que realmente refuercen y contribuyan a las iniciativas de construcción de paz?

Los retos son enormes, puesto que las reparaciones deben llevar consigo un mensaje de dignidad, reconocimiento e inclusión a las víctimas y, de esta manera, ser extendido a la sociedad; y, más importante aún, deben ser percibidas por ellas y ellos como un manifestación seria del Estado, y de los autores de los crímenes, de reconocimiento de su responsabilidad, de que tienen la intención de resarcir, en la medida de lo posible, el daño causado y de restaurar su ciudadanía.

En esa línea, presentaré brevemente cinco ideas esenciales que deberían considerarse, más allá de quedarse en la teoría, para que el programa de reparaciones contribuya al proceso de construcción de paz.

En primer lugar, hay que tener en cuenta la integralidad, es decir, las reparaciones deben ser realmente integrales, deben comprender medidas individuales, colectivas, materiales y simbólicas; así como deben llevar, siempre, ese mensaje de inclusión y reconocimiento. Se debe procurar que la implementación de estas medidas sea simultánea o lo más cercana en el tiempo posible.

En segundo lugar, la concreción. Las medidas deberían ser concretas, y los estándares y los alcances deben ser realistas. Es entendible que en los escenarios de conflicto armado, la deuda con las víctimas es inmensa, así como la magnitud de la tarea por hacer y el deber de cumplirla, pero la complejidad del programa no va a garantizar una buena, o no tan buena, implementación. Lo que garantizará una implementación efectiva y satisfacción de las víctimas, será un programa concreto, estrictamente planificado y accesible a todas las víctimas.

En tercer lugar se encuentra la articulación. Debería existir una fuerte articulación entre las medidas que comprenden los programas de reparaciones, y entre estas y los demás programas del Estado, aportando así tanto a una coherencia interna como externa. Por supuesto, esto hace referencia a una articulación planificada entre los mecanismos de justicia transicional, construcción de paz y demás programas gubernamentales y estatales.

En cuarto lugar, la participación efectiva. Un programa de reparaciones debería propender a garantizar una participación efectiva de las víctimas. Ello implica, formas efectivas de representación, construcción de capacidades, e incidencia en los procesos. La participación efectiva de las víctimas es primordial, y no se debe reducir a órganos establecidos para ese propósito. A cualquier persona inmersa en un programa de reparaciones, se le debería brindar las herramientas y la posibilidad de participar en éste.

Por último, en quinto lugar, no se puede perder de vista una continuidad y seguimiento al proceso: las reparaciones no pueden ser entendidas como la entrega de un beneficio particular y no pueden ser acciones fragmentadas; deberían ser entendidas como un proceso continuo, para que puedan tener un impacto real y sentido reparador. Obviamente los programas de reparaciones no pueden ser permanentes, además de las limitaciones presupuestales que siempre tienen este tipo de programas, pero estas medidas no podrán tener un impacto reparador si se traducen en un beneficio único, en un momento específico. Por eso la importancia de la articulación con otras entidades que puedan contribuir al proceso.

Antes de finalizar, conviene plantear uno de los aspectos fundamentales de los programas de reparaciones: las expectativas de las víctimas. Cuando el Estado -por acción u omisión-, los grupos armados organizados al margen de la ley, las bandas criminales, o cualesquiera otros actores, han vulnerado los derechos de la población civil de la manera que lo han hecho en Colombia, es preciso un programa de reparaciones que sea capaz de reconstruir la confianza cívica. En el reciente informe que presentó el International Center for Transitional Justice sobre los retos de las reparaciones en Colombia, Cristián Correa propone una lección importante para tener en cuenta en el diseño de próximas leyes y políticas: que “se evite utilizar una retórica ambiciosa[7] que no puede traducirse en acciones y recursos concretos. No hay mucho mérito en crear un programa de reparaciones comprensivo y amplio, si es imposible implementarlo”.

Finalmente, hay que resaltar, que la construcción de paz en una tarea de toda la sociedad. Ello implica, que todos comprendan, y se comprometan, con las reparaciones dentro de un marco general en el proceso de construcción de paz. Evidentemente, el grado de influencia y de decisión no será el mismo para todos los actores, gobierno, entes locales, cooperación internacional, academia, sociedad civil, actores comunitarios, empresarios, entre otros; sin embargo, si todos los sectores de un país no miran hacia un objetivo común, en este caso la construcción de la paz, la posibilidad de conseguirla será mucho más remota.

[1] Ver Declaración del Jefe de la delegación del Gobierno colombiano luego del anuncio del acuerdo sobre las víctimas del conflicto. http://www.altocomisionadoparalapaz.gov.co/procesos-y-conversaciones/proceso-de-paz-con-las-farc-ep/pronunciamientos-jefe-de-la-nacion/Pages/2015/diciembre/declaracion-jefe-delegacion-del-gobierno-de-colombia-humberto-de-la-calle-15-12-2015.aspx

[2] Decreto 1290 de 2008. Por el cual se crea el Programa de Reparación Individual por vía Administrativa para las Víctimas de los Grupos Armados Organizados al Margen de la ley.

[3] Ley 1448 de 2011.

[4] En adelante Unidad para las Víctimas

[5] En relación con la política de restitución, si bien no es el único componente, en Colombia se ha centrado en el tema de restitución de tierras, que es liderado por la Unidad de Restitución de Tierras.

[6] Véase en http://www.altocomisionadoparalapaz.gov.co/oacp/Pages/informes-especiales/abc-del-proceso-de-paz/abc-medidas-reparacion-integral-para-construccion-paz.html

[7] Cuando el autor se refiere a retórica ambiciosa, está haciendo alusión a conceptos como “reparación transformadora”, “reconstrucción del proyecto de vida”, términos que aparecen en la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras, y sustentan las acciones de la implementación del programa de reparaciones. Véase en: Cristián Correa, From Principles to Practice: Challenges of Implementing Reparations for Massive Violations in Colombia, International Center for Transitional Justice, octubre 2015. Disponible en: https://www.ictj.org/sites/default/files/ICTJ_Report_ColombiaReparationsChallenges_2015.pdf Se puede revisar también otro informe del International Center for Transitional Justice sobre Estudio sobre la implementación del Programa de Reparación Individual en Colombia publicado en marzo de 2015. Disponible en: https://www.ictj.org/es/publication/estudio-programa-reparacion-individual-colombia

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