Daniel Cerqueira

Oficial de Programa Sénior en DPLF.

Twitter: @dlcerqueira

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Tras la Segunda Guerra Mundial, el paradigma de promoción del bienestar social se hizo predominante en varios gobiernos occidentales, incluyendo aquellos que lideraron las conferencias de paz previas a la adopción de los instrumentos constitutivos de la Organización de las Naciones Unidas (ONU). Este contexto influenció el contenido de la Declaración Universal de los Derechos Humanos y de las declaraciones regionales en Europa y en América. La Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948 consagró varios derechos civiles y políticos (DCP) paralelamente a derechos económicos, sociales y culturales (DESC). Dicha tendencia fue seguida en el continente americano, donde la Declaración de los Derechos y Deberes del Hombre combinó disposiciones sobre DCP y DESC indistintamente.

Con el incremento de la disputa ideológica entre los bloques occidental y oriental en la década de 1950, tendencia en abordar los DCP y los DESC en un mismo tratado fue debilitada[1]. En 1951, la Comisión de Derechos Humanos de Naciones Unidas, entonces dominada por gobiernos del bloque occidental, defendió la adopción de dos pactos internacionales de derechos. Tras 17 años de debates, la Asamblea General de la ONU aprobó el texto final del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP) y del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC). Pese a que el Preámbulo y el artículo primero de ambos tratados comparten el mismo texto, la disputa ideológica que caracterizó sus trabajos preparatorios resultó en notables diferencias en el fraseo de otras disposiciones. Mientras el lenguaje del PIDCP es similar al de las declaraciones de derecho promulgadas tras las revoluciones liberales de los siglos XVIII y XIX (toda persona tiene derecho a…), el PIDESC se basa en el reconocimiento estatal sobre ciertos derechos (los Estados parte reconocen el derecho de toda persona a…).

Otra diferencia tiene que ver con el mecanismo de monitoreo previsto en cada pacto. Desde su vigencia, el PIDCP prevé la presentación de informes estatales periódicos al Comité de Derechos Humanos de la ONU (Comité DCP), el cual ha emitido varias observaciones sobre el estatus de cumplimiento de los derechos civiles y políticos en los Estados partes. En marzo de 1976 fue aprobado un Protocolo Adicional que autoriza el Comité DCP a examinar denuncias individuales por violaciones de derechos previstos en el Pacto.

Con relación a los DESC, la decisión 1978/10 del Consejo Económico y Social de la ONU (ECOSOC), de mayo de 1978, asignó a un Grupo de Trabajo el mandato para examinar informes estatales sobre la implementación del PIDESC. En mayo de 1985, el ECOSOC adoptó la resolución 1985/17, modificando el nombre del referido Grupo de Trabajo para Comité sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Comité DESC). Varios años después, en diciembre de 2008, la Asamblea General de la ONU aprobó un Protocolo al PIDESC, autorizando su Comité a recibir y examinar denuncias individuales. Mientras el Comité DCP posee una larga lista de resoluciones sobre peticiones individuales, la primera decisión análoga adoptada por el Comité DESC tuvo lugar en septiembre de 2015, respecto de España[2].

En el continente americano, la presión ideológica sobre compromisos internacionales en materia de DESC fue aún más evidente durante la Guerra Fría. Los primeros borradores de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, preparados por el Comité Jurídico Interamericano, propusieron una amplia lista de DESC y DCP. Luego de prolongados trabajos preparatorios, el texto final de la Convención, aprobado en 1969, dedicó 23 artículos a los DCP y solo uno a los DESC (Artículo 26)[3]. En lugar de especificar los derechos protegidos, el artículo 26 se limita a hacer alusión a los estándares económicos y sociales de la Carta de la Organización de Estados Americanos (OEA)[4].

En 1988, los países de América adoptaron un Protocolo sobre DESC, también conocido como Protocolo de San Salvador. Dicho instrumento protege los siguientes derechos: derecho al trabajo; condiciones justas, equitativas y satisfactorias de trabajo; derechos sindicales; derecho a la seguridad social; derecho a la salud; derecho a un medio ambiente sano; derecho a la alimentación; derecho a la educación; derecho a los beneficios de la cultura; derecho a la constitución y protección de la familia; derecho de la niñez; protección a los ancianos y protección de los minusválidos. Su artículo 19.6 limita la jurisdicción contenciosa de la Comisión Interamericana (CIDH) y de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) a los derechos previstos en los artículos 8 (derechos sindicales) y 13 (derecho a la educación). La supervisión de las obligaciones estatales con relación a otras disposiciones del Protocolo es realizada por medio de la revisión de informes estatales, a través de un sistema de monitoreo previsto en el artículo 19. Dicho sistema fue reglamentado por la Asamblea General de la OEA solamente en junio de 2012.

Pese a las diferencias históricas en la adopción de los diferentes tratados que conforman la carta internacional de derechos fundamentales (International Bill of Rights), hay suficientes elementos como para concluir que los instrumentos sobre DESC imponen obligaciones tan exigibles y obligatorias como los DCP. En el ámbito de la ONU, el Comité DESC ha afirmado que, si bien los Estados poseen discreción para determinar las medidas de implementación de los DESC, éstas pueden ser revisadas por el mencionado comité[5]. El Comité DESC ha señalado asimismo que si bien los Estados son libres para eligir las acciones y políticas que satisfaldrán las obligaciones del PIDESC, “la garantía de justiciabilidad […] es relevante al determinar la mejor manera de darle efectividad al Pacto en el ordenamiento jurídico interno de los países[6].”

En el contexto interamericano, si bien el texto del artículo 26 de la Convención Americana agregó cierta confusión en torno a la naturaleza de las obligaciones estatales, hay al menos tres razones para concluir que los DESC son tan obligatorios y exigibles como los DCP. En primer lugar, el artículo 26 regula las obligaciones generales de una forma muy similar a los artículos 1.1 y 2 de la Convención. Tanto la CIDH como la Corte IDH han subrayado que tales disposiciones imponen obligaciones inmediatas de adoptar medidas legislativas, respetar, proteger y garantizar los derechos previstos en la Convención Americana. Dado que los artículos 1.1 y 2 no sugieren ninguna diferencia entre DCP y DESC, las obligaciones allí contempladas se aplican igualmente al artículo 26. En segundo lugar, la cláusula de desarrollo progresivo previsto en el artículo 26 emplea un lenguaje muy similar al del artículo 2 del PIDESC, cuyo Comité ha interpretado la referida cláusula como obligatoria. Finalmente, la obligación de “no-regresividad” contenida en el artículo 26 ha sido interpretada como justiciable por la CIDH[7] y por la Corte IDH[8], bajo el mecanismo de peticiones y casos individuales.

Consideraciones finales: suposiciones equivocadas sobre la diferencia entre DCP y DESC

La diferencia en el lenguaje tradicionalmente utilizado en tratados sobre DCP y DESC ha dado lugar a suposiciones equivocadas, según las cuales existe una relación jerárquica de la primera categoría de derechos sobre la segunda. Una visión aún más radical cuestiona la viabilidad de los reclamos judiciales en materia de DESC, señalando que solamente los DCP pueden ser debidamente argüidos en procesos judiciales, sin importar la tradición legal e histórica del país concernido. En el ámbito jurídico, dicha posición se refiere a los DCP como libertades individuales auto-ejecutables, con una obligación negativa y obligatoria hacia los Estados. Por otro lado, dicha posición aborda a los DESC como aspiraciones colectivas imprecisas y no obligatorias, de las cuales se derivan directivas para los gobiernos.

Las referidas suposiciones importan al discurso jurídico un antiguo debate en la filosofía política, sobre la legitimidad de que instituciones supraindividuales se encarguen de fijar el bienestar social. Dicho debate fue impactado por un famoso discurso de enero de 1941, en que el ex Presidente de los Estados Unidos, Franklin Delano Roosevelt, definió el bienestar social como “libertad sobre las necesidades básicas” (freedom from want). En aquél momento, una parte mayoritaria del electorado estadounidense se convenció de que la incapacidad de promover el bienestar social había llevado la humanidad a una segunda guerra mundial, en tanto el radicalismo encontró refugio en las crisis económicas y sociales vividas en Europa en las décadas de 1920 y 1930.

La convicción de Roosevelt en torno a las cuatro libertades fundamentales[9] fue finalmente honrada en la Carta de la ONU de 1945, la cual consagra la promoción de “niveles de vida más elevados, trabajo permanente para todos, y condiciones de progreso y desarrollo económico y social” como condiciones para la paz y estabilidad entre las naciones. La reivindicación de dicho postulado requiere amplios esfuerzos para superar la disputa ideológica que generó una vía de dos carriles en la evolución del discurso sobre DCP y DESC. Parte del esfuerzo debe ser hecho en los Estados Unidos, donde la garantía de bienestar social y las libertades individuales fueron consideradas igualmente importantes en algún momento.

[1] George Annas J., Human Rights And Health – The Universal Declaration Of Human Rights, in NEW ENGLAND JOURNAL OF MEDICINE 50 (Massachusetts Medical Society 1998) y Henry J. Steiner, Philip Alston & Ryan Goodman, Comment on Historical Origins of Economic and Social Rights, in INT’L HUMAN RIGHTS LAW IN CONTEXT 271 (HENRY STEINER & PHILIP ALSTON eds., Oxford University Press 2008).

[2] Para más información, véase https://www.escr-net.org/es/node/366946

[3] Robert K. Goldman, History and Action: The Inter-American Human Rights System and the Role of the Inter-American Commission on Human Rights, in HUM. RTSs Q. 31. 863 (The John Hopkins University Press 2009).

[4]Para un detallado análisis sobre la interpretación del artículo 26 de la Convención Americana, véase Víctor Abramovich & Julieta Rossi, La tutela de los derechos económicos, sociales y culturales en el artículo 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, in DERECHO INTERNATIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS457-480 (Fontana-American University-Universidad Iberoamericana 2004).

[5] Véase Substantive Issues Arising In The Implementation Of The International Covenant On Economic, Social And Cultural Rights, E/C.12/1998/24, CESCR General Comment 9, párr. 10 (4 de diciembre de 1998).

[6] Idem, párr. 7.

[7] Véase CIDH, Asociación Nacional de Ex Servidores del Instituto Peruano de Seguridad Social y Otras vs. Perú, Caso 12.670, Informe No. 38/09 (27 de marzo de 2009) http://www.cidh.oas.org/annualrep/2009sp/Peru12670.sp.htm

[8] Véase Caso Acevedo Buendía y otros (“Cesantes y Jubliados de la Controlaoría”) vs. Perú (Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas), Corte IDH (ser. C) No 198 (1º de julio de 2009) http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_198_esp.pdf

[9] En su discurso sobre el estado de la Unión de 1941, Roosevelt propuso al Congreso de su país la búsqueda de las siguientes libertades básicas en todo el planeta, con el fin de imposibilitar una tercera guerra mundial: i) libertad de expresión; ii) libertad de culto y religión; iii) libertad sobre necesidades básicas (freedom from want); y iv) libertad sobre el miedo (freedom from fear).