Comentario crítico desde el derecho interamericano, a la sentencia del Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia que permite la reelección indefinida

David Lovatón

El Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia ha emitido la Sentencia Nº 0084/2017 (Expediente Nº 20960-2017-42-AIA) de fecha 28 de noviembre del presente año, en virtud de la cual resuelve la “APLICACIÓN PREFERENTE” del artículo 23º de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, sobre los artículos 156º[1], 168º[2], 285.II[3] y 288º[4] de la Constitución Política Boliviana.

Tales artículos constitucionales limitan la reelección del Presidente y Vicepresidente de la República, de los asambleístas (parlamentarios nacionales), de los presidentes de los gobiernos autónomos (regionales), de los alcaldes y de los miembros de los Concejos o Asambleas de los gobiernos autónomos (regionales y municipales), a una sola reelección de manera continua. Esto es, la Constitución boliviana limita a dos periodos consecutivos el ejercicio de los cargos de la Presidencia y Vicepresidencia de la República, de los asambleístas del Parlamento nacional, de los presidentes regionales, alcaldes y de los miembros de los Concejos Municipales o Asambleas regionales.

Sin embargo, la sentencia bajo comentario ha considerado que tal limitación contemplada en la Constitución boliviana, es incompatible con el artículo 23º de la Convención Americana sobre derechos humanos que –según su interpretación- reconoce mejores derechos políticos que la Carta Política de dicho Estado, en el sentido que no contemplaría restricción alguna a la reelección indefinida de altas autoridades políticas como el Presidente y Vicepresidente de la República.

De esta manera, el Tribunal Constitucional Plurinacional boliviano (en adelante el TCP) ha aplicado –en sede nacional- control de convencionalidad no sobre cualquier norma interna sino sobre su propia Constitución, dejando sin efecto así los artículos constitucionales que –precisamente- limitaban la reelección indefinida. Por ello, esta sentencia resulta de interés no sólo para Bolivia sino para toda América Latina, pues es una nueva concreción de la creciente vigencia del corpus iuris interamericano en nuestros ordenamientos constitucionales nacionales y, desde esta perspectiva, nos permitimos comentar brevemente dicha sentencia.

En primer lugar, valoramos positivamente que la sentencia bajo comentario haya sustentado la aplicación del control de convencionalidad –herramienta jurídica hoy cada vez más extendida en América Latina para aplicar el corpus iuris interamericano en sede nacional por parte de jueces y tribunales-, no sólo en la prevalencia –en caso de conflicto- de la Convención Americana sobre los derechos humanos (en adelante la CADH) sobre el derecho interno –incluida la Constitución política-, sino también en otros argumentos constitucionales interamericanos como el “bloque de constitucionalidad” como parámetro de determinación de la validez constitucional y convencional de las normas internas, la interpretación conforme al derecho internacional de los derechos humanos, la interpretación pro homine, la naturaleza expansiva del contenido de los derechos fundamentales, entre otros.

Sin embargo, luego de resaltar la importancia de la sentencia bajo comentario en torno al amplio reconocimiento del control de convencionalidad en sede nacional, muy respetuosamente discrepamos de la interpretación y aplicación de tal herramienta jurídica interamericana que ha realizado el TCP de Bolivia en este caso concreto. Consideramos que es una interpretación equivocada pues el establecimiento de reglas constitucionales que regulan los periodos de ejercicio del cargo por parte de las autoridades elegidas por voto popular, reglas entre las que pueden estar posibles limitaciones a la reelección indefinida, no vulneran el artículo 23º de la CADH. Por el contrario, tales reglas suelen estar dirigidas a realizar otros derechos, bienes o valores constitucionales interamericanos, como la naturaleza democrática del Estado y la sociedad y la alternancia en el poder.

Ciertamente la naturaleza democrática de un Estado se plasma en diversas disposiciones constitucionales interamericanas y no sólo en los derechos políticos. Pero enfocándonos en estos últimos en el presente caso, es evidente que las reglas constitucionales declaradas inconvencionales por el TCP, lo que buscan es realizar derechos, bienes o valores constitucionales propios de una sociedad democrática, como la periodicidad de las elecciones y la alternancia en el poder político. Desde una perspectiva constitucional interamericana contemporánea, hoy en día resultaría difícil identificar la regla de la reelección indefinida de las autoridades políticas, con una sociedad auténticamente democrática. Muy por el contrario, la reelección indefinida y la no alternancia en el cargo, se identifican hoy en día con regímenes políticos autoritarios no sólo en América Latina.

A continuación, algunos breves argumentos constitucionales e interamericanos en virtud de los cuales consideramos que la sentencia bajo comentario realiza una interpretación y aplicación equivocada del control de convencionalidad en el presente caso.

1. Para llevar adelante el control de convencionalidad, la CADH debe ser interpretada como una unidad, como un todo y no sus artículos en forma aislada. Desde una perspectiva constitucional interamericana, el artículo 23º de la CADH debió ser interpretado mediante la técnica interpretativa de la ponderación –vinculándolo así con otros artículos de la CADH y con otros instrumentos interamericanos- y no mediante la técnica de la subsunción –esto es, interpretándolo en forma aislada-. La sentencia bajo comentario interpreta en forma aislada el artículo 23º de la CADH, sin interpretarlo tomando en cuenta otras disposiciones de la CADH u otros instrumentos interamericanos, a pesar que la técnica de la ponderación y su concreción en el test de proporcionalidad, hoy en día es de amplia aceptación por el constitucionalismo latinoamericano.

La técnica interpretativa de la ponderación hubiese permitido al TCP, por ejemplo, ponderar los derechos políticos supuestamente violados por la Constitución boliviana cuando restringe la reelección indefinida, con otros derechos, bienes o valores constitucionales e interamericanos como –según ya adelantamos-, la periodicidad de las elecciones y la alternancia en el poder político. Asimismo, la ponderación hubiese permitido a la sentencia bajo comentario, tomar en consideración no sólo el ámbito individual de los derechos fundamentales en juego en el presente caso (derechos políticos), sino también el ámbito colectivo de los mismos, esto es, de otros ciudadanos que en la actualidad no ocupan tales cargos políticos y que podrían aspirar a ocuparlos en el futuro pero que podrían ver restringidos sus derechos políticos con la figura de la reelección indefinida.

2. En la misma línea del punto anterior, consideramos que el artículo 23º de la CADH debe ser interpretado tomando en consideración otras disposiciones de la CADH y otros instrumentos internacionales, los mismos que, precisamente, apuntan a realizar el ámbito colectivo de los derechos políticos y la naturaleza auténticamente democrática de la sociedad y el Estado. Este alineamiento interpretativo de todos y cada uno de los derechos fundamentales reconocidos por la CADH, con la naturaleza auténticamente democrática de la sociedad y el Estado, se desprende desde el Preámbulo de la CADH: “Los Estados Americanos signatarios de la presente Convención… Reafirmando su propósito de consolidar en este Continente, dentro del cuadro de las instituciones democráticas, un régimen de libertad personal y de justicia social, fundado en el respeto de los derechos esenciales del hombre…” (Subrayado nuestro)
3. Por ello, el artículo 29.c) de la CADH establece que ninguna disposición de este instrumento interamericano –incluyendo el artículo 23º-, puede ser interpretada en el sentido de “excluir otros derechos y garantías que son inherentes al ser humano o que se derivan de la forma democrática representativa de gobierno…” (Subrayado nuestro). En consecuencia, en el presente caso, ello debió ser interpretado en el sentido que la realización en el ámbito individual de los derechos políticos del artículo 23º de la CADH, no debe suponer la no realización de estos mismos derechos –pero de otros titulares- en el ámbito colectivo, ni atentar en contra de la naturaleza democrática de la sociedad y el Estado, con la consagración de una nueva “norma-regla” constitucional: la reelección indefinida.
4. Similar orientación interpretativa no sólo hacia la realización individual sino también colectiva de los derechos políticos, se desprende del artículo 30º de la CADH, cuando establece que “Las restricciones permitidas, de acuerdo con esta Convención, al goce y ejercicio de los derechos y libertades reconocidas en la misma, no pueden ser aplicadas sino conforme a leyes que se dictaren por razones de interés general…” (Subrayado nuestro) y del artículo 32.2º de la CADH: “Los derechos de cada persona están limitados por los derechos de los demás, por la seguridad de todos y por las justas exigencias del bien común, en una sociedad democrática.” (Subrayado nuestro). Es claro, por ende, que de una interpretación ponderativa de la CADH se desprende que no sólo el ámbito individual de los derechos políticos está protegidos, sino también el ámbito colectivo.
5. La misma orientación interpretativa hacia la realización de una sociedad y Estado democráticos, se desprende del artículo XXVIII de la Declaración Americana de los derechos y deberes del hombre: “Los derechos de cada hombre están limitados por los derechos de los demás, por la seguridad de todos y por las justas exigencias del bienestar general y del desenvolvimiento democrático.” (Subrayado nuestro)
6. Como puede apreciarse, la realización de una sociedad y Estado democráticos es un norte interpretativo de todo el corpus iuris interamericano y no ha sido tomado en cuenta en el presente caso, pues la sentencia bajo comentario privilegió la realización individual de los derechos políticos y porque –insistimos- es difícil considerar propia de una sociedad democrática –en términos contemporáneos- la “norma-regla” de la reelección indefinida en perjuicio de la “norma-principio” de la naturaleza democrática de la sociedad y el Estado en América Latina.
7. Al respecto, tómese en cuenta que el artículo 1º de la Carta Democrática Interamericana de la OEA, consagra que “Los pueblos de América tienen derecho a la democracia y sus gobiernos la obligación de promoverla y defenderla” y que “La democracia es esencial para el desarrollo social, político y económico de los pueblos de las Américas”. En otras palabras, los Estados miembros de la OEA consideran que los ciudadanos y ciudadanas del continente americano tenemos derecho a la democracia y no a cualquier democracia, sino a una democracia representativa, uno de cuyos rasgos esenciales es la alternancia en el poder.
8. Este rasgo esencial de toda democracia representativa como es la alternancia en el poder, se desprende con meridiana claridad del artículo 3º de la referida Carta Democrática Interamericana, que precisamente describe los elementos esenciales de toda democracia representativa para los propios Estados miembros de la OEA, algunos de los cuales son el acceso al poder, las elecciones periódicas y la pluralidad de partidos políticos: “Son elementos esenciales de la democracia representativa, entre otros, el respeto a los derechos humanos y las libertades fundamentales; el acceso al poder y su ejercicio con sujeción al estado de derecho; la celebración de elecciones periódicas, libres, justas y basadas en el sufragio universal y secreto como expresión de la soberanía del pueblo; el régimen plural de partidos y organizaciones políticas; y la separación e independencia de los poderes públicos.”
9. Finalmente, la sentencia bajo comentario también se equivoca en la interpretación del inciso 2 del artículo 23º de la CADH, el mismo que establece que “La ley puede reglamentar el ejercicio de los derechos y oportunidades a que se refiere el inciso anterior, exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en proceso penal.” El citado artículo 23.2º de la CADH impide cualquier tipo de discriminación indebida en la regulación nacional de los derechos políticos, como podría ser el género, la raza, las creencias o la orientación sexual. Pero ello no significa que los Estado nacionales no puedan establecer límites al ejercicio de cargos electivos, como poner límites a la reelección indefinida. Cuando la Constitución boliviana estableció tal límite lo hizo seguramente expresando un consenso político y social que plasmó en el texto constitucional y que el 21 de febrero de 2017 fue ratificado -una vez más- en un referéndum democrático.
10. Además, dicha restricción a la reelección indefinida, se aplica a todas las personas sin discriminación, con carácter general y sin nombre propio. En este aspecto radica su naturaleza no discriminatoria.

Reflexión final

Una breve reflexión constitucional final. Nos ha costado y nos sigue costando a los Estados y sociedades latinoamericanas consolidar la democracia y aprender a vivir en ella, luego de largos y cruentos periodos de dictaduras civiles y militares. Por ello, considero que no sólo es un error judicial sino también político aspirar a la reelección indefinida en el continente americano. Más allá de la simpatía o no que nos genere determinado líder político, la historia reciente de América Latina nos enseña que los gobernantes que han optado por mantenerse en el poder en forma indefinida, han generado graves crisis políticas y sociales difíciles de solucionar. La alternancia en el poder siempre es sana para la democracia.

[1] “El tiempo del mandato de las y los asambleístas es de cinco años pudiendo ser reelectas y reelectos por una sola vez de manera continua.”

[2] “El periodo de mandato de la Presidenta o del Presidente y de la Vicepresidenta o del Vicepresidente del Estado es de cinco años, y pueden ser reelectas o reelectos por una sola vez de manera continua.”

[3] “El periodo de mandato de las máximas autoridades ejecutivas de los gobiernos autónomos es de cinco años, y podrán ser reelectas o reelectos de manera continua por una sola vez.”

[4] “El periodo de mandato de los integrantes de los Consejos y Asambleas de los gobiernos autónomos será de cinco años, y podrán ser reelectas o reelectos de manera continua por una sola vez.”

David Lovatón, Profesor Principal PUCP, Consultor DPLF