Sentencia del Tribunal Constitucional de Perú protege consulta previa de pueblos indígenas pero convalida medidas que debilitan protección del ambiente

Juan Carlos Ruiz Molleda*

En días pasados, el Tribunal Constitucional (TC) expidió sentencia en el proceso de inconstitucionalidad presentado contra la Ley No 30230, ley que debilita la institucionalidad estatal en materia ambiental y, de forma inconsulta, disponía de territorios no titulados de pueblos indígenas. La sentencia dispone la inaplicación de 15 artículos de la Ley 30230, que regulaban la titulación de territorios no titulados, para beneficiar a proyectos extractivos y de infraestructura. Lo anterior, debido a la ausencia de consulta previa a los pueblos indígenas en Perú sobre las respectivas disposiciones declaradas inconstitucionales.

De otro lado, la sentencia declara infundada la demanda en la parte ambiental, convalidando las diferentes medidas contenidas en la Ley No 30230, que debilitan la institucionalidad estatal que protege el medio ambiente. Nuestras principales críticas en la parte ambiental de la sentencia son[1]:

  1. La Constitución peruana establece mandatos claros al Estado con el fin de proteger el medio ambiente: “El Estado determina la política nacional del ambiente. Promueve el uso sostenible de sus recursos naturales” (artículo 67 de la Constitución), “El Estado está obligado a promover la conservación de la diversidad biológica y de las áreas naturales protegidas” (artículo 68 de la Constitución) y “El Estado promueve el desarrollo sostenible de la Amazonía con una legislación adecuada”. (artículo 69 de la Constitución).
  2. El derecho fundamental al disfrutar de un medio ambiente equilibrado y adecuado a la vida, reconocido en el artículo 2.22 de la Constitución, no solo implica el derecho subjetivo a un medio ambiente, sino la obligación del Estado de preservarlo. En palabras del Tribunal Constitucional, “el derecho a la preservación de un medio ambiente sano y equilibrado entraña obligaciones ineludibles, para los poderes públicos, de mantener los bienes ambientales en las condiciones adecuadas para su disfrute”. Es precisamente esta institucionalidad ambiental, que permite una protección adecuada, la que ha sido debilitada con la ley 30230.
  3. A pesar de todos estos mandatos, el TC acaba de convalidar las siguientes medidas: a) la reducción de la facultad sancionadora de la OEFA contenida en el artículo 19 de la Ley 30230; b) la reducción del presupuesto de la OEFA establecido en el artículo 12 de la Ley No 30230; c) el traslado de la competencia de creación de Zonas Reservadas (Área Natural Protegida) del Ministerio del Ambiente a la Presidencia del Consejo de Ministros en el art. 20 de la Ley 30230, lo que significa que ya no será el MINAM sino un organismo político con es el Consejo de Ministros quien decida sobre la creación de este tipo de áreas protegidas; d) la reducción de los plazos para opinar sobre los EIA contenida en el artículo 21 de la Ley 30230, que establece que las opiniones sobre los Estudios de Impacto Ambiental (EIA) vinculantes o no vinculantes deberán emitirse en un plazo máximo de 45 días hábiles; e) la desnaturalización del ordenamiento territorial y de la zonificación ecológica y económica contenida en el artículo 22 de la Ley 30230, sobre todo cuando redefine al ordenamiento territorial para quitarle su carácter concertador, pero también decisorio sobre los usos del territorio, considerándolo solamente orientador. Y por si quedara alguna duda, establece la prohibición expresa de asignar, mediante el ordenamiento territorial, usos y establecer exclusiones de usos; 6) el traslado de la competencia de determinar los Límites Máximos Permisibles (LMP) y Estándares de Calidad Ambiental (ECA) contenida en el artículo 23 de la Ley Nº 30230; y 7 ) establece que los ECA y LMP deben basarse en criterios de protección de la salud y el ambiente y en el análisis del impacto regulatorio y económico sobre las industrias y poblaciones involucradas.
  4. Las libertades de empresa, de comercio y de industria tiene reconocimiento constitucional, pero como el propio artículo 59 de la Constitución lo señala, el ejercicio de estas actividades no puede poner en peligro el orden público, la salud y el medio ambiente.
  5. Si bien es cierto que el Ejecutivo tiene la discrecionalidad, en ejercicio de su función de gobierno, de diseñar e implementar políticas públicas para lograr sus objetivos, estas no pueden afectar derechos fundamentales ni bienes jurídicos constitucionales. En este caso, la derogación de las reglas contenida en la Ley 30230, eran “necesarias” para concretar la protección del medio ambiente. Como dice el Tribunal Constitucional, “la revalorización de los derechos fundamentales como “conquistas frente a la mayoría” o como “límites al poder político” exige pues asumir una postura según la cual el legislador o cualquier otra autoridad política tienen un límite en su libertad de configuración normativa de la Constitución, tanto en un sentido negativo (de respeto)”.
  6. De acuerdo con el artículo 2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH), los Estados parte tienen la obligación de “remover” todos los obstáculos legales y fácticos que impiden el ejercicio de las obligaciones allí contenidas. En este caso, el Estado peruano no ha cumplido con remover los obstáculos contenidos en la ley 30230, que impiden una protección efectiva del medio ambiente. En palabras de la Corte IDH, “el deber general del artículo 2 de la Convención Americana implica la adopción de medidas en dos vertientes. Por una parte, la supresión de las normas y prácticas de cualquier naturaleza que entrañen violación a las garantías previstas en la Convención”.
  7. Si uno revisa otras sentencias recientes en materia ambiental del Tribunal Constitucional, como por ejemplo, la STC 00011-2015-PI (f.j. 15) sobre uso de plaguicidas tóxicos, o más antiguas como la STC 03347-2007-PA (f.j. 5) sobre protección de áreas naturales protegidas, uno encuentra que el TC en la sentencia materia de análisis, se olvidó de su función de “prevenir” las violaciones al derecho a vivir en un medio ambiente equilibrado y adecuado (No 00012-2015-PI, f.j. 172).
  8. El Tribunal Constitucional desconoce la obligación del Estado de “preservar” el medio ambiente y la dimensión objetiva del derecho al medio ambiente. El tribunal ha señalado que el contenido del derecho a un ambiente equilibrado y adecuado comprende dos elementos 1) el derecho a gozar de ese medio ambiente y 2) el derecho a que ese medio ambiente se preserve[2]. Es esta última obligación la que sustentaba el pedido de nulidad de varios artículos de la Ley 30230, por parte de los demandantes.
  9. Cuando un Estado reconoce un derecho fundamental, reconoce tres obligaciones, 1) la desarrollar órganos o instituciones de protección, 2) desarrollar procesos o procedimientos para concretar la protección, y 3) asignar presupuesto para que esos mecanismos de protección de materialicen[3]. Es eso lo que no ha cumplido el Tribunal Constitucional en el presente caso en materia de institucionalidad ambiental.

Consideramos que esta sentencia sienta un mal precedente en la protección del ambiente. En un contexto donde la población viene tomando más conciencia de la importancia de proteger el ambiente, el Tribunal Constitucional tomó e camino contrario y perdió una oportunidad de emitir una sentencia que lo cautele.

 

*Abogado, Instituto de Defensa Legal (IDL), Lima, Perú

 

[1] Sobre este parte nos hemos pronunciado en https://www.enfoquederecho.com/2020/06/14/pueblos-indigenas-le-ganan-batalla-a-gobierno-en-defensa-de-sus-territorios-indigenas/.

[2] Tribunal Constitucional, 00048-2004-AI/TC, f.j. 17.

[3] Ver ALEXY, Robert. “Teoría de los derechos fundamentales”. Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1993, p. 454 y sgts.

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